行政权的独立趋向与责任内阁的成立

五、行政权的独立趋向与责任内阁的成立

1909年，光绪和慈禧先后去世。由于社会危机的压力以及立宪救国论思潮的广泛影响，清末的预备立宪运动开始进入要求加速立宪进程的时期。这一时期，发生了要求速开国会的全国范围的请愿运动。请愿的结果是清廷被迫允诺缩短九年的预备立宪期为五年。此外，清廷改动了原来先成立国会、后成立责任内阁的计划，提前裁撤了军机处，设立责任内阁、弼德院、军咨府等机构。这种改变虽有拖延立宪之嫌，但就其具体内容而言，仍可看做是“预备立宪”的深入，不能简单以“骗局”视之。

我们知道，军机处是皇权高度发展的产物，它被责任内阁制度取代，无疑是对专制王权的限制，同时也是中国行政体制现代化的重要起点。关于责任内阁，清廷提出“内阁官制自以参访日、德为合宜”。⁽¹³⁾从内阁的产生来看，内阁总理各部大臣“均候特旨简任”，即由君主任命，这与日本“国务大臣任免黜涉、君主皆得自由”相同，从而保证“统治之权属诸君上”。但《内阁官制》也规定，君主发布法律敕令及其他关于国务之谕旨，须由总理大臣或主管大臣“署名”，署名即表示有责任。同时，还规定除有法令特别规定者外，“凡例奏事人员，于国务有所陈奏者，由国务大臣代送”，“除国务大臣外，于国务有所陈述者，由国务大臣带领入对”。⁽¹⁴⁾皇帝除按规定可以召见国务大臣外，其余召见官员一律停止，以前各衙门可直接请旨的事件，均需咨行内阁核办，必须具奏的，由内阁代递，凡无须上裁事件，均以阁令行之。由奏事处“传旨”的办法也予取消，内外奏折均经由内阁递发。此外还仿照日本设立了弼德院、军咨府。弼德院“如日本枢密院之例”，“为皇帝亲临顾问国务之所”，其权限“与内阁相为维系”，⁽¹⁵⁾是皇帝的顾问机构。军咨府的职责是“秉承诏命，襄赞军谋”，⁽¹⁶⁾是一个如同日本的参谋本部一样独立于内阁之外，赞佐君主统帅海、陆军的总参谋部。

应该说，清廷最后一轮的中央行政体制改革还是有极大的意义的，它在一定程度上体现了对分权原则的承认。“立宪之精意，即以国家统治之权，分配于立法、行政、司法之三机关。”⁽¹⁷⁾就已经建立的责任内阁及其他相关机构和军机处的裁撤来看，在体制上包含着限制君权的要素，体现了行政权的独立倾向。也正由于这一原因，载沣才在人事上玩尽花招，弄出一个“皇族内阁”，实际上也是为了防止“君上大权”的丧失。