首页 百科知识 清末咨议局

清末咨议局

时间:2022-05-24 百科知识 版权反馈
【摘要】:二、清末咨议局、资政院的设立及其性质清政府“宣布仿行宪政”和在对中央官制进行改革后,所进行的改革之一是在各省建立咨议局,以立地方议会之基础。1908年7月,清廷批准并颁布了宪政编查馆草拟的《咨议局章程》及《咨议局议员选举章程》。

二、清末咨议局、资政院的设立及其性质

清政府“宣布仿行宪政”和在对中央官制进行改革后,所进行的改革之一是在各省建立咨议局,以立地方议会之基础。咨议局的筹设始于1907年。1908年7月,清廷批准并颁布了宪政编查馆草拟的《咨议局章程》及《咨议局议员选举章程》。咨议局章程规定,咨议局以“钦尊谕旨为各省采取舆论之地,以指陈通省利病、筹计地方治安”为宗旨。章程规定咨议局的主要职责是:议决本省应兴革事件、预算、决算、税法、公债及本省担任义务之增加事件;议决本省单行章程规则之增删修改、本省权利之存废事件、选举资政院议员;申复资政院咨询、申复督抚咨询事件;公断和解本省自治会之争议事件;收受本省自治会或人民陈请建议事件等。到1909年,除新疆外全国二十一个省级行政单位均成立了咨议局,并选举正式议员1453人。

各省咨议局的成立,标志着当时清廷推行的地方宪制进入了一个实质性的阶段。对咨议局我们不能简单以地方官员的咨询机构来论之。咨议局的成立,大大突破了过去封闭式的政权结构,削弱、限制了地方长官的专制权力,它标志着人民参与管理国家政治生活的开始,也是清朝政治制度开始民主化的一个起点。尽管当时咨议局还没有西方地方议会那样完全的立法权,带有过渡的临时性质,但毕竟是初级形态的代议机关,具有一定的独立性。不经其决议,中央和地方政府不能颁布法律。国家与地方的预算、决算、税法、借贷外债、民众的负担等,都要经其通过认可。同时,还有权纠举弹劾各级行政官员。府厅州县和城镇乡正在实行和建立的地方自治制度等,也都具有西方地方议会的一些初步特征。

另外,从各地咨议局的各种规章来看,也基本具备了地方议会的基本特征。以江苏咨议局议事细则而论,从议事日程表的安排,到审查提案;从议员提议,到讨论、表决的程序和方法,以及重要议案采取三读会的方式;从各种审议会的设置、选举、分类、议事,到书记长等办事机构的组织形式和职能,基本精神与西方一些国家的地方议会没什么两样,有一套比较完备、严格、固定、规范化的立法程序;议事录、速记录和议场秩序也大体相同。第一次建立的咨议局就有如此民主程度,这说明当时咨议局本身就是清政府打算推行立宪的一个产物。对于这些个地方立法机构,广大的民众和立宪派人士都是比较欢迎的。实际上,各地咨议局在行使有关立法、财政、监督等权力方面基本上还是比较称职的,特别是在1910年,各地咨议局先后组织发动了规模浩大的敦促清廷速开国会、速组责任内阁、迅速颁布宪法的请愿活动,并通过了一些有关立法、财政、主权等方面的议案。这些都表明咨议局并不是地方官员的咨询机关,而是体现一定民意的地方代议机构。

1907年9月,清廷下谕设立资政院,“以立议会之基础”。1909年8月23日,清廷制定并颁布了《资政院院章》,规定资政院“以取决公论,预立上下议院基础”为宗旨。根据清政府的设计,资政院是作为从预备立宪到正式实施君主立宪制这一阶段的过渡性机构。这一机构的设立,既为应付当时社会各界日趋高涨的宪政要求,同时也希望通过资政院的实际运作,探寻如何确立权力分立体制下议会与行政机构、司法机构、民众的相互关系,进而为正式实施君主立宪制完善一幅既能保持君主的神圣地位和最高权力,又能为各种社会力量所接受的政治蓝图。从资政院院章及选举章程表明,资政院与立宪国家的议院还有很多区别。首先,资政院的立法权不完全,它无权修改宪法,议决的法律还要经过君主“裁可”。其次,军机大臣不对资政院负责而对君主负责,当双方发生冲突则仍然要“圣裁”。再次,资政院议员由钦定、互选两种方式产生,而且对议员的选举条件十分苛刻。因此,资政院并不是完全意义上的议会,它既有咨询的性质,也有议会的性质。这主要是因为中国本身在当时还处在一个由专制国家向立宪国家的过渡时期,这就决定了资政院的过渡性质。

尽管如此,资政院还是表现出了西方宪政体制下议会的部分职能,例如,它拥有议决国家财政预算、决算、税法和公债的职权,由此而制约政府;拥有宪法以外各种新定法典及其修改的职权,一切新的法典不经其决议便不成其为法典,颁布以后不经其议决也不能进行修改,这就意味着君主已经丧失自行颁布法律和修改法律的独裁权力。

从法理上说,资政院具有立法权,是立法机关,虽然立法权并不完全,但它与军机大臣的地位是对等的,不是从属于后者,当彼此意见分歧时,双方都有上奏的权力。不仅如此,资政院还有质问行政部门的权力,有弹劾军机大臣、行政大臣侵夺资政院权限和违背法律的权力;有核议具奏咨议局与督抚异议事件的权力,有核办督抚侵夺咨议局权限或违背法律的权力。所有这些又都说明,资政院并不单纯是一个咨询性质的机构,也不单纯是政府的表决机器,而是具有一定独立性的不完全的立法机构,或者说是一个过渡时期的混合议会。资政院的结构构成、会议程序、议事规则、表决方法、内部组织等,均与立宪国家的议会相同,这表明资政院已经是一个带有较多民主性质的议会组织。

1910年10月,资政院正式开院议事。尽管《资政院院章》在规定资政院职掌、议员的择选以及资政院与行政机构关系时,即已充分考虑到防止其对皇权及行政权的侵削,但资政院在性质上毕竟是作为传统政治体制的异己力量而出现的。因此,资政院自开院议事始,即同时产生与传统政治力量的矛盾和对抗。一方面,资政院议事,受到来自皇帝及军机大臣、行政大臣乃至各省督抚的多方掣肘;另一方面,资政院本身也利用有限的职权,以直接或间接的方式,向传统政治力量提出挑战。在资政院存在的一百天里,以民选议员为主,资政院讨论了许多有关政治、经济、文化、教育以及社会风习等方面的议案,核议了一些地方督抚与咨议局争议的事件,向政府各部门提出质问书几十件。议场气氛时而平和,时而紧张,风波迭起。其中有三件重要议案,一是速开国会案,二是弹劾军机大臣案,三是赦免国事犯案。这三件议案在当时不仅是重要的议案,而且也涉及国家的重要改革问题,尽管这三件重要议案最终并没有在资政院通过,但是对此重要议案的讨论,说明当时资政院的议案已经开始触及国家改革的最重要的问题,同时也从另一个方面说明,资政院已在不同程度上开始发挥议会的作用。

总之,咨议局和资政院存续的时间虽然不长,但议员们在“扩大立宪之功用,树议会之楷模”方面应该说表现非凡,在清王朝搭起的这方合法舞台上,充分行使了自己的“神圣职责”,推动了中国近代民主宪政运动的发展。作为清末立宪的重要组成部分,资政院和咨议局的设立是晚清政府推行君主立宪政体下三权分立模式的产物,是向现代议会制过渡的形式,特别是资政院和咨议局利用拥有一定程度的讨论、制定、修改法律法规的权力以及监督行政、财政的权力,不断向清王朝争民主宪政,争自由平等,并使其政治权力在法律许可的范围内不断得到扩展和强化,议会色彩日渐由淡趋浓。这标志着中国传统的立法、司法、行政一体化的专制集权制度开始崩解,三权分立的政治体制模式开始显现出清晰的轮廓。由此可见,清末资政院和咨议局的创设是中国近代史上前所未有的、崭新的政治景观,开创了中国议会制的先河。

免责声明:以上内容源自网络,版权归原作者所有,如有侵犯您的原创版权请告知,我们将尽快删除相关内容。

我要反馈