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评中美商约中的移民规定

时间:2022-05-24 百科知识 版权反馈
【摘要】:评中美商约中的移民规定美国对于中国人入境,向有种种极严厉的限制。此次中美两国签订商约,规定中美两国国民彼此在他国境内,得依平等互惠的原则,享受种种权利。中美商约对于移民问题,系规定于第二条内。这三款的规定,从约文上看来,确可谓平等互惠,不折不扣。

评中美商约中的移民规定(236)

美国对于中国人入境,向有种种极严厉的限制。过去有名的所谓“排华律”(Chinese Exclusion Acts),便是专为限制中国人入境而设的。此次中美两国签订商约,规定中美两国国民彼此在他国境内,得依平等互惠的原则,享受种种权利。但是中国人“进入”美国所受的那些限制,在此次商约中是否已完全取消,或已获得于我们有利的重大修正,实在是一个值得注意和研究的问题。假如中国人仍不能比较自由地“进入”美国,则商约中对于“进入”美国以后所享受的那些权利之种种规定,便都成纸上空谈,徒为词费。按中美商约于去年11月4日签字公布以后,即曾引起我国各方面的种种评论。作者细察这些评论的内容,对于此一问题——即移民问题,似多未加注意。虽然12月24日大公报载有沈作乾氏的一篇“中美商约中的移民条款”,但该文所述,并未能将此一问题之症结所在,剖示国人,故仍不免令人有“隔靴搔痒”之感。作者兹拟专就此一问题,略抒管见。

中美商约对于移民问题,系规定于第二条内。商约第二条共有四款。照第一、第二两款的规定,缔约国一方之国民,得享有“进入”他方领土之权利,以从事并经营商务、制造、加工及所定其他之种种事业与职业。而照第3款的规定,上述“进入”他方领土之权利,且应享受最惠国国民之待遇,即不得低于任何第三国国民所享受之待遇。这三款的规定,从约文上看来,确可谓平等互惠,不折不扣。但是第4款的规定,如细加分析,却使人禁不住要对所谓“平等互惠”发生大大的疑问。

第4款前段的规定是这样:“本约中任何规定,不得解释为影响缔约任何一方有关入境移民之现行法规……”拿法规的眼光来看,这种规定可说是一个“但书”规定,而且是一个异乎寻常的“但书”规定;因为这一款所加的限制,不仅是为着前三款的规定而设,而是为着全部条约的规定而设,所以不云“本条约前三款之规定”,而云“本约中任何规定”。其适用范围,既如此广泛,所以我们对于这种规定更应特别重视,不容轻轻放过。

我国法律对美国人来华,并未设定任何不合理的限制。但是美国现行的移民法规,却特别对中国人仍保留着极不公平的待遇。已往专为中国人而制订并已施行多年的若干“排华律”,虽经美国国会通过于1943年12月17日由故总统罗斯福批准废止其一部或全部,但依美国“有关入境移民之现行法规”,中国人要想“进入”美国,受有种种极苛刻的限制,远不能与第三国国民所享受的待遇相提并论。我们如对这些限制知道一个底细,才能深刻认识第4款规定所含的重大意义。

诚然,第4款末段曾规定:“且1917年2月5日为限制入境移民而划分若干地带之美国入境移民律第三节之各项规定,亦不得解释为阻止中国人及中国人之后裔进入美国”,看来似如外交部发言人所云:“此种注明,亦可为中国人应不受歧视之一种保障。”(见11月16日《大公报》)然当1943年美国废止排华律时,上述1917年移民律第三节之规定(主要系将“排华律”之规定扩张适用于亚洲其他若干国家),照理就不该再对中国人适用了。1943年废止排华律的法案之所以未将上述1917年移民律第三节之规定,置诸废止之列,与其说是美国废止排华律之不彻底,毋宁视为立法技术上之一种疏忽。纵认在这次商约中,因我方提起美方注意,始注明1917年移民律第三节之规定,不适用于中国人民,这点成就也不能说是怎样了不起的收获,更不能说美国现行的移民法规对中国人的歧视待遇,已因此而完全消除。

美国现行的移民法规,对中国人之进入美境,依然有种种特别苛刻的限制。这些限制,既未因美国1943年废止排华律而取消,也未因这次中美商约之签订而变更。兹可分下列三点,略加剖述(关于美国现行的移民法规,因手边无原文可以引证,只能概括称之):

第一,依美国现行的移民法规,除极少数特种情形而外(例如政府官员、游历者、以及专为求学而赴美之学生等),美国每年仅准许中国人105名进入美境。这是1943年废止排华律以后中国人才获得的一种“优待”,是依1924年美国移民律所定的分配办法,复据1920年美国户口调查的结果,以该年各国在美侨民之总数,与每年外国移民入美不得超过之最高额15万人,按比例计算出来的。这105名,就称为“配额移民”(Quota immigrants),是每年可以进入美国的分配定额。按1920年美国户口调查的结果,该年在美之华侨,为61 639人。然而实际上,其时在美之华侨,当绝对不止此数。在过去“排华律”实施期中,许许多多早已入境的华侨,因系“非法”入境,都是躲躲藏藏不声不响的蛰居各地,不敢露面,一到实行户口调查的时候,谁还敢向调查户口的美国官员申报登记,自讨没趣?所以1920年户口调查所得在美华侨之数字,断难认为正确,也就不足采为规定中国人“配额”的一个标准。再进一步说,假如真想发展中美两国国民间的友好通商关系,使两国国民真能彼此进入他方领土,从事并经营商务、制造、加工以及其他之种种事业与职业,以中国之大,每年仅可得105名的“配额”,而反观有些欧洲的小国,如匈牙利每年却可得869名的“配额”,捷克每年却可得2 874名的“配额”,无论就利害或就情理上讲,也都说不过去。这105名的“配额”,实在为数太小——小得太可怜了!

第二,中国人所获得的这个“配额”,不但为数太小,而且与一般第三国相较,还有更不利的地方。美国对于第三国之移民,除予以一定之“配额”外,且规定有所谓“非配额移民”(Non-quota immigrants)的优待办法。这种“非配额”就是说美国准许其人进入美国,而并不算在其本国所享受的“配额”之内。然而这种优待办法,却是中国人所享受不到的。试以第三国捷克为例。如上所述,捷克每年可有2 874名的“配额”,但是:

(一)假如有一美国人所娶之妻为捷克人,而欲携其妻入美居住,她便可获得“非配额”的优待,就是她可由美国准许入境,而毫不影响捷克所享有的那2 874名的“配额”。

(二)假如有一美国人嫁与一捷克人,而系在1932年7月1日以前结婚者,该捷克人如欲入美居住,也可享受“非配额”的优待。

(三)假如有一美国人在国外所生之子女,虽隶属于捷克国籍,倘其人欲携其子女入美居住,这些子女如年在21岁以下,也都可享受“非配额”的优待。

(四)假如有一捷克人,欲往美国传教,或任美国大学之教授,其人与其妻以及其十八岁以下之子女,也都可享受“非配额”的优待。

以上所举的这些优待办法,一般第三国国民都可享受,唯有中国人却不能享受。因之,凡是中国人,如想取得美国的入境签证而进入美境,就得一个一个地在那105名的“配额”中扣算。这105名的“配额”,就中国人说,乃是名副其实的105名,没有任何假借之余地。可是拿捷克来说,在名义上她固已享有2 874名的“配额”,而在实际上,每年捷克可以进入美国者,却还远在2 874名的“配额”之上。以此和中国人所享受的待遇相较,是何等尖锐刺目的一个对照!由此可知中国人所享受的待遇,是远不及第三国国民所享受的待遇。

第三,在美国现行的移民法规上,除以上所述者而外,中国人还有更受歧视的地方。试再以捷克为例。假设有一捷克人,侨居北美之加拿大或南美之巴西,或西半球之其他任何国家,他的后裔虽系属于捷克种,但系出生于上述之各国,这些后裔如想移入美国,他们都将被美国归入其出生地之国家所享有之移民“配额”中扣算。这也是说从捷克方面来看,他们都可说是“非配额”的移民,对于捷克所享有之“配额”——或说对于他们的祖宗所享有之“配额”,丝毫不生影响。美国对一般第三国国民的后裔,都是如此看待的。然而很不幸,她对我们中国人的后裔,却非如此看待,而却设了一个非常特殊的例外。依美国的法律,中国人的子女,无论出生于哪一个国家,只要他的父或母是属于“中国种”(Chinese race),他就必得在那105名的“配额”内才有移入美境的资格。美国的法律上曾特别注明,无论何人,如果他的血液内含有50%或更多的“华人血”(Chinese blood),他如想入美境,就必须在那105名的“配额”内去争取一名。“华人血”之如此作祟,恐怕不是国内许多同胞们所梦想得到的。

依美国的法律,中国人所享受的“配额”之中,还有75%应该让给住于中国本土的中国人优先享用。因此每年除中国本土而外,在世界各地(包括美国在内)的中国侨民,如想“合法”进入美国,就只能在剩余的25%,亦即26名的“配额”内打点主意。照一年前的估计,在美华侨之中,其于1924年7月1日以后“非法”入境,而仍“非法”居留该邦者,为数约在15 000人左右。他们天天都有被美国移民局拘捕并驱逐出境的可能。而这15 000人如想取得“合法”入境的资格,自亦非在这26名的“配额”之内等待不可。但要在每年26名的“配额”之内,使这15 000人个个都变为“合法”入境,算来势非等待到五千年以后不能达到目的。此真令人兴“俟河之清,人寿几何”之叹!

根据以上所述,我们可以明白美国“有关移民入境之现行法规”,对待我国国民,殊不公平,已极显然。如果我们在商约中还承认这种法规继续对中国人适用,而不受影响,则从我们中国国民的立场说,不特商约中第3条前3款所规定的那些进入、居住、经商等等权利以及所谓最惠国待遇,多将成为一边倒的片面享受,就是整个商约的价值,恐怕也将因此被冲淡了不少。可惜商约第2条第4款偏系作如此规定,实为一大憾事。诚然在第2条第4款内,尚规定缔约国任何一方,保留有“制订有关入境移民法规之权利”,似乎我们将来未尝不可利用此种规定,制订法规以作限制美国人来华之武器。但作者究不明白,我们在今日订约之时,是否已预存对美报复之意。假如已存心报复,则今日之签订商约,也就无多大的意义可言了。假如并不存心报复,那我们何不干脆主张放弃此种规定,而同时坚持美国现行的移民法规中,凡对中国人所规定之种种苛刻而歧视的限制,应一律停止适用,而代以最惠国国民的待遇?

战前华侨汇回中国的侨汇,每年总在四万万元以上,是我国平衡国际收支弥补国际漏卮的一大挹注。这些汇款,不是到外国去的官员、游历者、学生汇回来的(他们是去花钱的,不是赚钱的),而是在外国做厨子、堂倌、海员、洗衣作、剪发匠、汽车夫、杂货商……的那些华侨汇回来的。他们大都是以出卖劳力换取外汇的,有人说中国最有价值的出口,不是桐油、猪鬃、茶叶、皮毛等等,而是人口,作者亦深有同感。从国家的经济政策着眼,我们对于移民问题,应该很审慎的和别国商定一比较圆满的解决办法,不当听其自然,任人摆布。我们岂可容许美国现行的移民法规对中国人之歧视规定,仍照旧适用?外交部发言人曾云:“美国国会于1923年通过法案,规定所有一切商约,必须明文规定不得影响现行移民律,以及将来制定移民律之权。”言外似谓我们不便主张美国改变其现行移民法规中对中国人之苛刻限制。姑不论美国国会的这种规定,乃属该国国内法上之问题,不能绝对持为对外之藉口。即以此次中美商约第2条第4款末段的规定而言,既可于商约中明定1917年移民律第三节之规定,将不适用于中国人民,则何以不可于商约中也明定所有美国现行移民法规中对中国人特别歧视之规定,对中国人将不复适用?我们又何必因美国国会曾有上述之规定,便自觉不便有所主张。

要之,中美商约第2条第4款关于移民问题的规定,并未能将美国对中国人入境的种种不合理的限制,彻底取消或作重大的修正,令人颇为失望。为了重视于我国有利的经济政策,为了维护我国在海外许多侨胞的切身利益,为了希冀中美两国国民真能彼此“友好往来,互惠平等”,作者以为关于移民问题,我们于有修改中美商约的机会时,应该提出力争以下的三点:

(一)假如美国不愿中国国民毫无限制的“进入”美国,美国便应允许增加中国国民每年入美之“配额”。

(二)凡“非法”入境之在美华侨,如以往在美并无犯罪之记录,而确系从事或经营正当之职业或事业者,应一律视为“合法”入境,准许其在美居住并享受其他种种权利。

(三)凡专为中国人或中国人之后裔而设之歧视待遇,应一概废止,不复适用。中国人所享受之待遇,不得低于任何第三国国民所享受之待遇。

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