船舶油污损害赔偿主体制度

二、船舶油污损害赔偿主体制度

基于侵权责任主体不足以充分赔偿船舶油污损害的现实，船舶油污损害赔偿法律制度充分利用了古老和新兴的损害赔偿制度:利用侵权法将船舶一方确定为民事责任人;为保证民事责任人赔偿责任的履行，将责任保险强制化，并赋予索赔者对保险人的直接索赔权。民事责任人及其保险人或保证人构成第一重赔偿主体，石油业缴纳摊款或税款成立的赔偿基金充当第二重赔偿主体，对油污损害实行补充赔偿。除了2001年《燃油公约》仅涉及船舶一方，仅由船舶所有人及其保险人承担赔偿责任以外，现存油污损害赔偿法律制度均设置两重赔偿主体。

(一)民事责任主体制度

1.《油污民事责任公约》:船舶所有人

在1969年《油污民事责任公约》的制订过程中，民事责任主体是争论最为激烈的问题之一。究竟是由货物一方还是船舶一方作为民事责任主体?与会国提出多种方案，主要方案有两种，即由货物所有人(the cargo owner)作为民事责任主体以及由船舶一方(the person responsible for the ship)作为民事责任主体。

主张由船舶所有人作为民事责任人的国家认为:(1)对于要求赔偿的油污受害者而言，确定托运人是困难的，必须要参考油类买卖合同，而这类合同的签订与他们是无关的。而且，在运输过程中，可能由于提单的转让，货物已经几易其主。公约的目标是保护油污受害人，而这一方案使得受害人在确定索赔对象时困难重重，显然不利于公约目标的实现。(2)运输过程中的货物看管方应被当做责任方，作为船舶和货物的看管人并能防止事故的，是船舶所有人，而非货物所有人。^[12]在确定责任人时还必须考虑的一个重要因素是获取保险的能力。对于船舶所有人而言不存在投保的困难，因为向他们提供的保险不仅包括各种海事事故的保险，还包括由过失引起的溢油损害保险。如果由石油公司取代航运公司承担民事责任，将导致全新的保险合同，保险险种和费率都要调整。因而将民事责任人确定为航运公司，不仅可激励航运业谨慎经营，而且在获得责任保险方面较为便利。^[13]1969年《油污民事责任公约》最终将民事责任人设定为船舶一方。

在1969年《油污民事责任公约》的制订过程中，有关将责任人确定为船方的主张中，是由船舶所有人(owner)还是由船舶经营人(operator)承担民事责任也存在分歧。主导意见认为“经营人”这一术语是含糊的，其定义难以确定，不便于适用;^[14]而且，将民事责任人确定为船舶经营人将使得证书的提交和更新变得频繁，从而增加公约成员国的行政管理负担。^[15]将船舶所有人确定为民事责任人的最大好处在于船舶所有人容易认定，对于索赔者而言，确定赔偿义务人无疑是索赔的首要问题。

最终1969年《油污民事责任公约》选择将船舶所有人作为民事责任人。“船舶所有人”是指登记为船舶所有人的人，如果没有这种登记，则是指拥有该船的人;但如船舶为国家所有并由在该国登记为船舶经营人的公司所经营，“船舶所有人”即指这种公司。^[16]

1992年《油污民事责任公约》进一步明确地将船舶所有人的服务人员和代理人等六类人员排除在责任主体之外:(1)船舶所有人的服务人员、代理人或船员;(2)引航员或其他为船舶提供服务但并非船员的人;(3)租船人(包括光船承租人)、船舶管理人或经营人;(4)经船舶所有人同意或依有关公共当局的指示从事救助作业的人;(5)采取预防措施的人;(6)上述后三种人员的所有服务人员和代理人。^[17]

2.2001年《燃油公约》:船舶登记所有人、船舶经营人和管理人、光船承租人

燃油污染只涉及船舶一方，2001年《燃油公约》如何在船舶一方中确定具体的民事责任人，国际海事组织法律委员会中存在不同意见。其中一种意见认为，应由船舶的登记所有人、船舶管理人、船舶经营人、光船承租人作为民事责任人。美国代表团介绍了美国《油污法》的立法经验，认为这一方案简单易行，而且符合传统法律制度有关责任和义务的规定。船舶所有人、经营人和光船承租人都可能参与船舶的经营活动，将他们作为民事责任人，会激励他们避免溢油事件的发生，而且一旦发生溢油事件后能迅速采取清污防污措施。考虑到燃油损害赔偿不存在第二重赔偿主体，为了保证对索赔者的赔偿，2001年《燃油公约》最终采纳这种意见，将船舶的登记所有人、船舶经营人和管理人、光船承租人确定为民事责任人，民事责任人对燃油污染损害承担连带责任。

3.美国《油污法》:船舶所有人、船舶经营人、光船承租人以及特定情况下的第三方

在1990年《油污法》出台之前，规范油污损害民事责任的联邦立法为《联邦水污染控制法》、《外部大陆架法》、《深水港法》和《跨阿拉斯加管道授权法》，其中《联邦水污染控制法》是最基本的法律。这四部立法都将责任人设定为船舶所有人或船舶经营人。美国1990年《油污法》将民事责任人确定为造成污染的船舶一方，但具体的民事责任人却与《油污民事责任公约》不同，包括船舶所有人、船舶经营人或光船承租人。这一规定发挥了侵权法的损害预防功能，促使实际控制船舶的船舶经营人或光船承租人防止和减少油污损害。

按照美国《油污法》的规定，船舶油污损害的民事责任人为任何船舶所有人、船舶经营人或光船承租人，包括个人、公司、合伙或联营。^[18]船舶所有权人和光船承租人易于认定，而经营人则不易认定。在参议院关于《油污法》的报告中，“所有人或经营人”被解释为借用了《联邦水污染控制法》的规定，^[19]在美国海岸警卫队颁布的有关《联邦水污染控制法》的“补充规则”中，可以找到更精确的关于“经营人”的定义:“经营船舶或对经营船舶负责的任何人，包括但不限于船舶所有人、光船承租人或其他合同主体;船舶的建造人、修理人、刮擦人(scrapper)或出售人也包括在经营人的范围之内。”^[20]这个定义来源于判例中法院的解释:“船舶的所有人、经营人有能力及时发现石油溢出，对于控制防污机械装置的人来说，所有人、经营人是他们的领导人，所有人、经营人有能力阻止和对抗油污损害的发生。”^[21]《油污法》没有就责任人之间如何分担民事责任做出规定，民事责任人定义来自参议院的议案，该议案虽未明确规定民事责任人之间承担连带责任，但规定了责任分担原则等同于法院曾对《清洁水法》做出的解释，即严格的、连带的责任。^[22]

如果船舶的所有人、船舶经营人或光船承租人能证明，溢油或溢油危险和由此产生的清污费用和损害完全是由第三方的作为或不作为所造成的，或完全是由于其作为或不作为与不可抗力或战争行为所共同造成的，该第三方应被视作民事责任人。在第三方作为民事责任人的情况下，溢油船舶的所有人、经营人或光船承租人必须首先支付污染损害和清污费用，然后代位取得索赔者的权利，从第三方或溢油责任信托基金获得补偿。^[23]这一赔偿方式避免了第三方无清偿能力而使受害人的损失得不到弥补，而且对于索赔人而言，造成油污损害的船舶比第三方容易确定。

4.我国未来船舶油污损害赔偿法

我国未来船舶油污损害赔偿法应采用《油污民事责任公约》和美国《油污法》的既有模式，将油污损害的民事责任主体确定为船舶一方。具体民事责任主体的确定则应借鉴美国《油污法》和2001年《燃油公约》的规定，将船舶所有人，船舶经营人和光船承租人作为民事责任主体。船舶所有人、船舶经营人和光船承租人都可能参与船舶的经营活动，将他们作为民事责任主体，能激励他们避免溢油事件的发生，一旦发生溢油事件后能迅速采取清污防污措施;民事责任主体在无过错责任基础上对油污损害承担连带责任。在油污事件发生时，或者如果该事件包括一系列事故，则自第一次事故发生时起，船舶所有人应对该船舶因此事件所造成的任何污染损害负责赔偿。

(二)强制责任保险制度

1.《油污民事责任公约》

在制订1969年《油污民事责任公约》的年代，责任保险制度还远远不像今天这么深入人心，虽然在国际公约和国内法上强制保险并不是一个新概念，但对于是否在《油污民事责任公约》中采用强制保险(compulsory insurance)存在激烈争论。如德国、希腊和挪威反对强制保险，其理由是:在世界范围对巨大风险进行强制保险以及再保险，将产生高额的保险费支出;保险市场缺乏足够的容量，并且在确定保险条件和费率的问题上存在困难;政府难以检查这种保险的有效性;其他非污染损害并不要求强制保险，对油污损害要求强制保险会导致对油污责任人的歧视。^[24]而美国、法国等国坚持强制保险是必要的，强制保险被设想为对严格责任制度的必要补充手段，是整个公约系统的必要组成部分，如果不能在公约中体现这一原则，那么将根本无法形成公约。联合国代表认为，鉴于存在许多单船公司，这些公司的船舶发生油污损害后，受害人只能从已受损害或沉没的船舶的剩余价值中获得补偿，其损失可能得不到弥补或得不到足够弥补，强制保险可以解决这个问题。^[25]1969年《油污民事责任公约》最终采用了强制保险制度，要求船舶所有人取得保险或其他财务保证，如银行保证或国际赔偿基金出具的证书等，以确保船舶所有人的赔偿责任的履行。1992年《油污民事责任公约》的强制保险制度与1969年《油污民事责任公约》基本一致。

《油污民事责任公约》规定:“在缔约国登记的载运2000吨以上散装货油的船舶所有人必须进行保险或取得财务保证，如银行保证或国际赔偿基金出具的证书等，保证数额按第5条第1款中规定的责任限额确定，以便按本公约规定承担其对油污损害所应负的责任。”^[26]并非所有公约所适用的船舶都负有强制保险义务，强制保险义务仅限于载运2000吨以上散装油类货物的船舶，公约采用2000吨这个吨位是为了免除小型船舶的强制保险负担以及成员国的管理负担。^[27]

2.2001年《燃油公约》

2001年《燃油公约》也要求有关船舶必须进行保险或取得其他财务保证，如银行或类似金融机构的担保。究竟强制保险适用多大数额总吨的船舶，一直存在争议。2001年《燃油公约》最终采用的强制保险船舶吨位下限为1000总吨，但一国可以在批准、接受、同意或加入公约时，或在以后任何时间，声明该条规定不适用于在该国领土包括领海内从事经营活动的船舶。^[28]

3.美国《油污法》

美国《清洁水法》、《外部大陆架法》1978年修正案、《跨阿拉斯加管道授权法》、1974年《深水港法》均要求责任人持有财务能力证书，这些法律规定所要求的财务能力证书由《油污法》所要求的财务能力证书所取代。对于美国境内航行的任何300总吨以上的船舶(不将石油作为货物或燃料运输的非自动力船舶除外)，以及在专属经济区将石油转运或过驳到美国境内的任何船舶，需按照美国海岸警卫队颁布的法规，建立并保有财务能力证书，以保证船舶溢油造成油污损害后，最大责任限额内的油污损害能够获得赔偿。^[29]财务保证可用以下一种或几种方式建立:保险、担保合同、保证、信用证、自身保险、其他财务责任保证形式。^[30]船舶所有人、经营人和光船承租人作为潜在的连带民事责任人，只需共同取得一份财务能力证书，证书所保证的责任数额与每一溢油事件最大责任限额相等。在实践中，保险是最主要的财务保证形式。船舶经营人应为他自己和船舶所有人、光船承租人(在他不是所有人或光船承租人的情况下)取得并保存财务能力证书，证明船舶所有人、船舶经营人和光船承租人有能力承担适用于《油污法》的油污损害民事责任。^[31]财务能力证书(certificate of financial responsibility，简称COFR)由海岸警卫队签发给船舶经营人，证明潜在责任人具有法律要求的财务能力，有效期为3年。

4.我国未来船舶油污损害赔偿法

我国未来船舶油污损害赔偿法也应建立财务保证制度，财务保证的形式宜采用保险或其他保证形式，以保险为主。保险金额与民事责任最大限额一致。政府主管部门签发财务能力证书的前提是船舶登记所有人、经营人和光船承租人取得责任保险或其他形式的保证。每一船舶的船舶所有人、经营人和光船承租人只需取得和保有一份财务能力证书。财务能力证书的领取和保管人为船舶经营人。保险人或其他保证人须承诺作为保证人接受索赔人的直接索赔。索赔者享有向油污责任保险人或其他保证人直接索赔的权利，保险人或其他保证人享有与民事责任人相同的抗辩权。

(三)赔偿基金制度

石油货物的所有人并没有被纳入油污侵权民事责任人的框架之内，而是以另一种形式对油污损害承担赔偿义务，即由石油行业缴纳摊款建立赔偿基金，赔偿基金在第一重赔偿主体之后，充当第二重赔偿主体。非责任人承担赔偿义务，显然超出了侵权法的范畴，而符合环境损害赔偿法“保护受害者”和“污染者付费”原则。在民事责任主体及其责任保险人之外，通过由污染人缴纳摊款建立的赔偿基金来帮助实现对环境损害受害人的赔偿，已成为对环境损害的基本民事救济手段。

1.《基金公约》

1969年《油污民事责任公约》的制订者已意识到由于大型油轮的不断增多，公约规定的赔偿额将不足以赔偿重大油污事件受害者的损失，因而决定在1969年《油污民事责任公约》之外另行制订石油行业承担赔偿责任的公约，以减轻船舶所有人的负担，并使受害人获得充分赔偿。由于1969年《油污民事责任公约》确定的民事责任人为船舶所有人，建立怎样的法律制度，使得油类货物所有人在民事责任之外承担赔偿责任，没有先例可以援引，比利时代表建议制定一个公约，设立国际油污赔偿基金。^[32]这一建议最终被采纳，形成1971年《基金公约》。根据1971年《基金公约》设立了“国际油污赔偿基金”，作为船舶油污损害的第二重赔偿主体。根据1992年《基金公约》也设立了“国际油污赔偿基金”。^[33]

国际油污赔偿基金的资金来源于缔约国从海上接收摊款石油的石油公司缴纳的摊款。在一个日历年度内，石油公司在缔约国境内的港口或油站收到从海上运至这些港口或油站的摊款石油，以及在非缔约国港口或油站卸货后，在缔约国领土内的任何油站最先收到从海上运来的摊款石油，总量超过15万吨的，都必须缴纳摊款。缔约国有义务每年向基金通报负有摊款义务的石油公司名单、地址和收到摊款石油的数量。^[34]《基金公约》第2条第2款明确规定，“本基金”在各缔约国应被认为是按照该国法律能够享有权利及承担义务，并能作为该国法院诉讼中的一方当事人。公约赋予国际油污赔偿基金法人地位，是为了便于索赔者提起对基金的索赔，也为了赔偿责任归于基金而不是基金成员国。

2.美国溢油责任信托基金

根据1990年《油污法》建立的溢油责任信托基金(Oil Spill Liability Trust Fund)。在此之前，已分别依据《清洁水法》、《深水港法》、《跨阿拉斯加管道授权法》和《外部大陆架法》建立基金，这些基金的剩余收益和先前存在的责任由溢油责任信托基金来接收和承担。溢油责任信托基金的资金主要来源于对进口和国内生产的石油按每桶5美分征税。此外还包括利息收入、对民事责任方及其保证人追偿的费用和损害赔偿费用、民事和刑事罚款，石油税是信托基金最主要的资金来源。根据“日落(sunset)”条款，当信托基金的资金超过10亿美元时，停止征收石油税，在资金少于10亿美元时，重新开始征收。1993年7月1日，石油税暂停征收，1994年7月1日又开始征收，1994年12月31日停止征收。溢油责任信托基金由国家污染基金中心托管，是典型的信托基金。国家污染基金中心支付清污费用，对基金的资金来源和使用加以管理，处理第三方针对基金的索赔，就基金已赔偿的清污费用和损害向责任人追偿。

3.我国未来船舶油污损害赔偿法

我国未来船舶油污损害赔偿法应设立船舶油污赔偿基金，实现对油污损害的第二重赔偿。油污损害赔偿基金的资金来源应为:向水上石油货物的接收者征收的摊款、对污染船舶的行政罚款、基金收益等，石油货物摊款是最主要的资金来源。由于我国石油货主的摊款能力有限，不宜采用美国溢油责任信托基金的做法，将基金的资金规模维持在一个很高的水平，而宜采用国际油污赔偿基金的做法，根据基金潜在的最大赔偿限额、油污事件的发生频率和损害大小、石油货主接受的石油货物数量，确定一个基本的年度摊款数额，如果发生大型油污事件，再另行收取大型油污事件摊款。