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我国外资法律体系的历史发展

时间:2022-05-24 百科知识 版权反馈
【摘要】:1986年,国务院颁布了《关于鼓励外商投资的规定》,标志着我国吸收外商直接投资初始与探索时期的结束和新时期的开始。因此,从整体上说,我国外资法律体系在此阶段已经初步形成。我国建立社会主义市场经济体制、进一步扩大对外开放和引进外资政策的确定,不但促进了我国利用外资实践的迅猛发展,而且在很大程度上促进了我国外资法律体系的进一步完善和发展。

二、我国外资法律体系的历史发展[10]

(一)外资法律体系的起步阶段(1979~1985年)[11]

1979年7月,第五届全国人民代表大会第二次全体会议通过并颁布实施的《中华人民共和国中外合资经营企业法》,成为我国利用外商直接投资的首部全国性法律。1982年《宪法》又在根本大法的层次上对外资引进和外资保护做出明确规定。1983年9月,国务院公布了《关于加强利用外资工作的指示》,明确提出利用外资、引进技术对加快社会主义现代化建设具有重要的战略意义,指出应在坚持平等互利的原则下,放宽政策,完善立法。该指示还对税收优惠、进出口优惠、外汇管理进行了统一部署。至此,我国外资立法工作开始步入探索和起步阶段。在先试点、后推广的开放原则指导下,中央先后批准在广东、福建两省设立深圳、珠海、汕头、厦门四个经济特区,在特区内实行特殊优惠政策吸引外商直接投资。1984年到1985年,国务院又先后开放上海、天津、大连、青岛、广州等14个沿海港口城市,分别将长江三角洲、珠江三角洲及闽南三角洲地区开辟为沿海经济开放区,在利用外商直接投资方面对这些开放城市和地区实行优惠政策,扩大地方对外商投资项目的审批权限,并采取积极有效的措施完善外资立法,改善这些城市和地区的投资环境。[12]此外,为了丰富利用外资的形式,1979年国务院发布了《关于开展对外加工装配和中小型补偿贸易办法》,1982年国务院又发布了《对外合作开采海洋石油资源条例》。而1983年《中外合资经营企业实施条例》、1985年《涉外经济合同法》以及《技术引进合同管理条例》则进一步完善了国家对外商投资企业组织、经营行为的规范制度。这就为我国早期吸收外商直接投资创造了基本的政策和法律框架。[13]

这一阶段的外资立法对我国早期吸收、规范外资起到很大的指导作用。但从严格意义上讲,这一阶段的我国外资法律规范还称不上“外资法律体系”,大量相关外资法、内资法规范的缺失很难使关于外资的法律规范形成一个有机统一的“体系”。而且,由于这一阶段的外资立法尚处于试点时期,国内法制环境的欠缺、利用外资实践经验的不足以及外资政策的试探性,都使得这一阶段的立法显得相当稚嫩。其中,关于外商投资企业的组织法、关于外商投资企业的行为监管法、关于外资的优惠措施及宏观调控法也都处在摸索阶段,还需要随着今后利用外资实践的发展而进行大量空白填补式的立法活动。

(二)外资法律体系的初步形成阶段(1986~1991年)

经过第一阶段的探索之后,我国外资法律体系的建设开始随着我国利用外资工作的全面推广而得以迅速发展。1986年,国务院颁布了《关于鼓励外商投资的规定》,标志着我国吸收外商直接投资初始与探索时期的结束和新时期的开始。[14]1988年,国家决定在第一阶段开放的基础上,将沿海经济开放区扩展到北方沿海的辽东半岛、山东半岛及其他沿海地区的一些市县,批准海南建省并设立海南经济特区;1990年又决定开发和开放上海浦东新区。在进一步扩大开放范围的同时,我国对相关方面的法制建设开展了富有成效的工作。在外商投资企业组织立法上,1986年《外资企业法》和1988年《中外合作经营企业法》的出台,使我国关于外商投资企业的组织立法初步体系化;[15]在外商投资企业行为规则立法上,1986年出台的《民法通则》使外商投资企业的民商事行为有了基本法律依据,1987年《海关法》、1987年《中国银行对外商投资企业贷款办法》、1989年《进出口商品检验法》、1991年《外商投资企业和外国企业所得税法》及其实施细则分别从海关、信贷、税收等方面对外商投资企业的管理进行规定;在对外商投资企业的优惠措施及宏观调控立法方面,1986年《关于鼓励外商投资的规定》、1988年《关于鼓励台湾同胞投资的规定》、1990年《关于鼓励华侨和香港澳门同胞投资的规定》等法律文件的出台对于吸引、鼓励、引导外商投资都起到了重要作用;在外商投资其他方式的立法上,1990年国务院发布的《外商投资开发经营成片土地暂行管理办法》对我国利用外资开发经营成片土地进行了规定。

在此阶段,我国明显加快了外资立法的节奏,这与当时我国进一步扩大对外开放、加大引进外资力度的政策是密切相关的。我国在外商投资企业组织形式、外商投资企业行为规则、外商投资优惠安排及宏观调控等方面,都出台了大量重要的法律文件,与外资进入、运营、退出相关的法律制度已初步建立。因此,从整体上说,我国外资法律体系在此阶段已经初步形成。虽然,该法律体系受当时国内经济、法律环境的影响,还存在这样或那样欠缺和不足,但不可否认,该法律体系框架对于今后我国外资法律体系的进一步完善和发展奠定了坚实的基础。

(三)外资法律体系的日趋完善阶段(1992~1999年)

1992年10月,中共十四大确立了在社会主义市场经济条件下我国吸收外国直接投资的政策目标。中共十五大报告也指出,“要以更加积极的姿态走向世界,完善全方位、多层次、宽领域的对外开放格局,发展开放型经济,增强国际竞争力,促进经济结构优化和国民素质提高”。我国建立社会主义市场经济体制、进一步扩大对外开放和引进外资政策的确定,不但促进了我国利用外资实践的迅猛发展,而且在很大程度上促进了我国外资法律体系的进一步完善和发展。在外商投资企业组织立法上,1993年《公司法》的颁布使我国外商投资企业的设立、组织、解散有了进一步的法律依据,1995年原外经贸部发布的《关于设立外商投资股份有限公司若干问题的暂行规定》对外商投资股份有限公司的设立、组织、股票发行进行了系统规定;[16]在外商投资企业的行为规则立法上,1992年《外商投资企业财务管理办法》和《外商投资企业会计制度》、1994年《外商投资企业劳动管理规定》、1996年《外汇管理条例》分别对外商投资企业的财务、劳动人事、外汇管理进行了详细规定,同期,国家税务总局和海关总署也纷纷出台了一系列的规范性文件对外商投资企业的税收、货物进出口管理进行细致化的规定。值得注意的是,这一阶段开始注重在不同行业部门内对该行业的外商投资企业进行规范,并出台了大量由主管部门颁布的行业规范性文件;[17]在外商投资新方式的立法上,这一阶段的立法也是卓有成效的,如1995年《关于外商投资举办投资性公司的暂行规定》对外商投资性公司的规定,1995年《关于股份有限公司境内上市外资股的规定》对外资进入证券市场的规定,以及1995年发布的《关于以BOT方式吸收外商投资有关问题的通知》对BOT投资方式的规定,都进一步丰富了我国关于外商投资形式的立法;在外商投资的鼓励及宏观调控立法上,1995年公布的《指导外商投资方向暂行规定》、1995年公布并于1997年修订的《外商投资产业指导目录》对加强外商投资的地区和产业导向都起到了非常重要的作用。

本阶段外资法律体系的完善,在很大程度上体现了经济体制转轨时期,市场经济体制对相关法律制度完善的客观要求。因此,这一阶段的外资立法较以前更能突出法律制度的市场导向性和政府宏观调控功能。此外,随着国内公司法、企业法、担保法、合同法、证券法等重要法律的相继出台,国内法律体系也日趋完善起来,这也为我国外资法律体系的完善提供了良好的法律环境和制度资源。当然,在市场经济体制的建立和完善过程中,体制的转轨和利用外资实践对外资法律体系的进一步完善也提出了更高的要求,而同期的外资法律体系也开始暴露其种种弊端,这就需要我国在今后的外资立法工作中,进一步调整和完善外资法律体系,以适应新形势的客观需要。

(四)外资法律体系的调整阶段(2000年至今)

为适应改革开放新形势和利用外资实践的需要,特别是为适应我国加入WTO的需要,从1999年底开始,我国开始对涉及外资的法律法规进行了大量整理工作。国家有关部门遵循法制统一、非歧视和公开透明的原则,对与世界贸易组织规则和我国对外承诺不一致的法律、行政法规、规章和其他政策措施进行了清理。在外商投资企业组织法上,2000年全国人大常委会对《中外合作企业法》、《外资企业法》进行修正,2001全国人大对《中外合资经营企业》进行第二次修正,此外,国务院还分别在2001年、2002年对其实施细则或实施条例进行相应修订;在外商投资企业经营行为的立法上,截至到2002年初,我国废止《中国银行对外商投资企业贷款办法》、《重要生产资料和交通运输价格管理暂行规定》等行政法规12件,停止执行其他政策措施34件。[18]此外,为适应扩大外商投资领域的需要,我国还出台了不少新的外资法规,如《外资参股证券公司设立规则》、《外资参股基金管理公司设立规则》、《外商投资图书、报纸、期刊分销企业管理办法》、《设立外商投资会议展览公司暂行规定》等外资管理规范性文件;[19]在外商特殊投资方式的立法上,这一阶段的外资立法主要体现在对外资并购的制度构建上。2002年中国证监会出台的《上市公司收购管理办法》、《关于向外商转让上市公司国有股和法人股有关问题的通知》、2002年原国家经贸委、财政部、国家工商总局、国家外汇管理局联合发布的《利用外资改组国有企业暂行规定》以及2003年原外经贸部、国家税务总局、国家工商行政管理总局、国家外汇管理总局联合发布的《外国投资者并购境内企业暂行规定》构成我国对外资并购行为进行规制的直接法律依据;在外资宏观调控立法上,结合外商投资实践以及入世的需要,2002年我国又对《指导外商投资方向规定》和《外商投资产业指导目录》进行重新调整,进一步加强对新时期利用外资的导向功能。

这一阶段的外资法律体系调整,在很大程度上是为了满足我国加入WTO的需要,外商投资企业组织法、外商投资企业行为监管法、外资宏观调控法等方面的调整,都明显地体现出基于世界贸易组织规则和我国入世承诺所进行的相应调整。从某种意义上讲,这一阶段的外资法律规范的调整具有极大的“功利性”和“短期性”。但这种应急式的外资法律调整,在某种意义上又加快了我国外资法同国际接轨的速度,其中所包含的市场化、自由化趋势在我国外资法律体系中也进一步得以体现,这也为今后我国外资法律体系的重构提供了必要性和可能性。

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