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我国中小企业立法的双轨制

时间:2022-05-24 百科知识 版权反馈
【摘要】:一、我国中小企业立法的双轨制目前我国的中小企业采取双轨制。两种企业分类被不同的企业法律体系所确认和规范,而这样两套并行的企业立法被称为双轨制立法。再如,中外合资经营企业与外商独资经营企业形式均为有限责任公司,但不受《公司法》调整,却分别适用《中外合资经营企业法》和《外商独资经营企业法》。

一、我国中小企业立法的双轨制

目前我国的中小企业采取双轨制。一方面按所有制形态不同分为国有企业(全民企业)、集体企业、私营企业、“三资”企业(中外合资经营企业、中外合作经营企业、外商独资经营企业);另一方面,从企业组织形式和责任形式上划分为独资企业、合伙企业、公司企业以及颇具特色的股份合作企业。两类并存的企业形态被学者们形象地称为企业双轨制。两种企业分类被不同的企业法律体系所确认和规范,而这样两套并行的企业立法被称为双轨制立法。双轨制立法具体表现在:一轨是适应计划经济体制的,1988年颁布《全民所有制工业企业法》、1992年颁布《全民所有制工业企业转换经营机制条例》、1991年颁布《城镇集体所有制企业条例》、1990年颁布《乡村集体所有制企业条例》、1996年颁布《乡镇企业法》、1988年颁布《私营企业暂行条例》、1986年颁布《外资企业法》、1988年颁布《中外合作经营企业法》、1979年颁布1990年修改《中外合资经营企业法》、1994年颁布《台湾同胞投资保护法》;另一轨是适应社会主义市场经济体制的,1993年颁布并于1999年、2005年两次修改《公司法》、1997年颁布《合伙企业法》、1999年颁布《个人独资企业法》以及1997年国家体改委制定《关于发展城市股份合作制企业的指导意见》。

在两轨制企业法的调整下两类企业亦有很多不同,如以国有企业与公司为例:在治理结构上前者为厂长负责制而后者则是董事会决策;前者内部组织主要是“老三会”(党委会、工会、职代会),后者则是“新三会”(股东会、董事会、监事会);在资产性质方面前者称为注册资金而后者则为注册资本等。老的企业法未废止,新的企业法已陆续生效,如此之企业法体系何以担当保障社会主义市场经济重任?

1.静态双轨立法制度缺陷分析

由于在立法上采取双重标准,必然会导致现行企业法律制度中存在大量的混乱乃至冲突之处。首先,两类立法的交错重叠问题。我国现有八种企业形态:国有企业、集体企业、私营企业、外商投资企业、独资企业、合伙企业、公司企业、股份合作企业。划分标准不一致使立法上企业法律形态外延交叉重叠。例如,独资企业就表现为个人独资企业、国有独资企业、集体独资企业、外商独资企业四种形态,它们却由五种不同的法律调整:个人独资企业法、全民所有制工业企业法、公司法、集体企业法、外商投资企业法。又如私营企业与有限责任公司有交叉,私营企业暂行条例第6条规定私营企业分为独资企业、合伙企业、有限责任公司,而公司法第2条规定本法所称公司是依照本法在中国境内设立的有限责任公司和股份有限公司,也就是说“私营”有限责任公司是有限责任公司类型之一,由两个法律调整。再如,中外合资经营企业与外商独资经营企业形式均为有限责任公司,但不受《公司法》调整,却分别适用《中外合资经营企业法》和《外商独资经营企业法》。

这种按照所有制和投资者身份标准的立法有十分明显的缺陷。首先,所有制是生产资料的所有制,是社会生活当事人对生产资料或生产要素的占有关系的总和。它是政治经济学的概念,只能反映企业的经济属性而不能反映企业的法律特征。[5]其次,这种立法体系违背了企业立法的根本宗旨。企业立法的根本目的是保障主体的平等竞争,而以所有制和投资者身份为标准建立的企业立法体系必然导致市场主体的等级身份制,企业因所有制不同和投资者身份不同而存在不平等的权利义务。同为公有制经济,国营企业的土地使用权可以设置抵押,而集体所有制企业的土地就不能单独设置抵押。[6]另外,市场经济中各种经济成分的混合,使以所有制和投资者身份区别企业法律类型的方式和相应的企业立法体系陷入不能自圆其说的困境。这种分类方法无法界定现实生活中出现的这些为数众多的企业的法律类型,无法指明这些企业应在哪种法律管辖之下。[7]

2.动态转轨过程制度缺陷分析

1992年党中央提出了建立社会主义市场经济之后,建立现代企业制度成了举国上下尽人皆知的企业建设目标。老的“企业制”向“公司制”转轨,新旧体制的交替为理论与实践带来了巨大的困扰。

首先,国有企业历经扩权让利、利改税、承包租赁、转换经营机制到股份制改制几大变革但是困境依旧。应当指出的是对于法律制度研究而言,一个深层次问题是企业法律制度与公司法律制度的并存与融合问题。矛盾主要集中在旧的企业法体系虽然难以与市场经济规则吻合,但是基于社会主义公有制的政治背景及我国商事公司传统的缺乏而使其暂难退出历史舞台。公司的人格独立、财产独立、责任独立、内部权利机构制衡等特征使得公司在市场经济中成为典型的市场主体,也适应市场经济的自由公平竞争。但是我国《公司法》的制定背景决定了随着实践的发展会逐渐暴露出很多需完善的地方。1993年《公司法》出台有两个背景:一是顺应全民经商中出现的公司热,要对形形色色的公司进行规范;二是国有企业改革发展到了要对企业组织形式和财产权关系上做文章的地步,方方面面都感觉到需要用法律来规范调整公司,当时在公司还很模糊的情况下便以法律的形式固定下来。同时,旧轨企业法所确认的企业形态并不具备如同公司那种市场主体的基本特征,因此,出现了产权不明晰、所有者缺位、决策不独立等问题。更因为按所有制性质的划分而造成的企业市场主体地位不平等,如国有企业的税收信贷优惠、“三资企业”的“超国民”待遇等。可是,公有制企业仍是中国企业主要形态,在大企业中仍以国有企业为多。合伙企业、个人独资企业、股份合作企业等尽管已在法律上得以确认,但现有公司法仍无法将旧的企业法代替。因此,我们只能寄希望于现有的企业法与公司法整合后,新的企业法与公司法之并存形态来解决矛盾。

其次,《公司法》中关于国有独资公司规定与其说是把国有企业推向市场,倒不如说是双轨妥协的产物。在《公司法》制定过程中就存在着当时的单一国有投资主体设立的国有企业是否应纳入到公司法调整范围的问题。国有独资公司引发的制度缺陷自然很明显。尽管国有独资公司在《公司法》中有专章规范,但其基本游离于公司法治之外,给公司法理论上以巨大责难及造成实际操作上的困难。新公司法规定,国有独资公司不设股东会,由国有资产监督管理机构行使股东会职权。国有资产监督管理机构可以授权公司董事会行使股东会的部分职权,决定公司的重大事项,但公司的合并、分立、解散、增加或者减少注册资本和发行公司债券,必须由国有资产监督管理机构决定;其中,重要的国有独资公司合并、分立、解散、申请破产的,应当由国有资产监督管理机构审核后,报本级人民政府批准。《公司法》同时规定,国有独资公司的董事长、副董事长、董事、高级管理人员,未经国有资产监督管理机构同意,不得在其他有限责任公司、股份有限公司或者其他经济组织兼职。由此可见,国有独资公司基本上没有独立人格,其内部权利制衡机制趋于无,仅规定监事会由国务院或其授权的机构、部门委派人员参加,并有职工代表参加。从监事会组成来看实际上是外部监督,并且在实践中哪个职工代表敢监督董事会呢?因此,国有独资公司无法体现现代公司制度的优越性,只是形式上承担了“有限责任”,减轻了国家的负担。

再次,许多市场呼唤的企业形态在双轨制中却无法可依。虽然这不是“双轨制”的必然结果,但就立法盲区而言,现有企业法体系难辞其咎。其一,一人公司问题。公司法立法时,面对的是社会主义改造完成之后,企业形态一元化,商事公司被挤出了我国经济生活,商事公司传统已无从谈起,对商事公司的本质及其对内对外关系缺乏足够的了解,法人人格与股东人格难以真正分离,一人公司也就没有合法身份了。国内也有学者站在西方国家公司立法的发展趋势上提出我国应设立相应规范。2006年1月1日起开始实施的新公司法首次确立了“一人公司”主体的合法性,规定有限责任公司由50个以下股东出资设立,解除了对股东人数设立下限的约束,并为此独立设立专节:“一人有限责任公司的特别规定”。规定一人有限责任公司的注册资本最低限额为人民币10万元,但一人股东应当一次足额缴纳公司章程规定的出资额。其二,我国现实的经济生活呼唤有限合伙与两合公司。当初之所以未规定法人合伙人,主要是因为法人的有限还是无限责任问题。实际上有限无限是相对的,法人与自然人一样均以自己的所有财产承担责任。从逻辑上讲应当允许法人在合伙中承担出资额内的责任,也即允许有限合伙与两合公司的存在。同时,像高科技创业投资这种高风险低流动的领域也应允许普通合伙人(创业投资家较少投资)与有限合伙人(主要投资者较多投资)共同投资。其三,无论我国企业法还是公司法均以单一企业为调整对象,而并没有对关联企业全面调整的规定。我国涉及企业集团的单项立法主要是国务院制定的一些行政法规及其部委制定的一些部门规章,且内容多涉及企业集团的组建与管理。这使得企业集团法在很大程度上具有强烈的行政管理法性质,是原有经济体制在立法上的反映。事实上,从单一到关联是企业(公司)制度发展的必然要求。我国的子公司、孙公司从属公司,控股与被控股公司等企业形式(尤其是国企转制后)大量存在,问题也很多,法律制度上理应作出相应反映。

原有的双轨立法不适应经济和社会的发展,鉴于此,只有先将中小企业的基本法律制度用专门的法律规范调整,创设新的组织形式,明确所有的法律形态,规范中小企业的行为。

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