基本目标与路径选择

三、财税制度创新:基本目标与路径选择

(一)建立统一的公共财政体制，统筹城乡公共产品供给制度，保障农村公共产品的有效供给，为建设新农村创造良好的外部条件

从公民权利来说，公民无论居住、生活、工作在一国内部的什么地方，都有权获得来自政府提供的、大致相当的基本公共服务，政府提供基本公共产品应该保持一定程度的均等化，不得因地区间经济实力和发展水平的差异而区别对待，更不能实施歧视性政策。但由于我国长期以来实行城乡差别发展战略，城乡公共产品的供应无论在数量上还是在质量上都存在极大的差距。尤其是在义务教育、医疗和公共卫生、社会保障、公共设施和基础设施等核心公共产品方面，城乡差别特别大。农村核心公共产品供给不足已经成为制约农民脱贫的瓶颈。因此，近年来中央毅然提出要构建公共财政体系，让“公共财政的阳光普照农村大地”，让广大农民也能平等分享改革开放的成果。2006年中央1号文件又一次强调，要“加强国家对农业和农民的支持和保护体系”，“按照城乡统筹发展的要求，逐步加大公共财政对农村社会保障制度建设的投入”。由此可见，建立统一的公共财政体制，不仅已经成为全社会的共识，也是我国财税体制改革的基本目标，是解决“三农”问题和建设新农村的重要路径。但值得注意的是，建立统一的公共财政体制，并不等于在城市和农村建立一模一样的公共财政模式，而在于实现城乡之间、区域之间财政利益分配的均等和社会经济的均衡发展。同时，统一公共财政体制的构建也不是一蹴而就的，因而城乡公共产品供给差异的消除也有一个渐进的过程。

(二)统一城乡税制，促进城乡统筹发展

农村税费改革的终极目标，就是要实现城乡统一税制。免征农业税为我们统筹城乡税制提供了良好的契机。笔者认为，在构建“后农业税时代”的城乡统一税制时，既要考虑国家税制良性发展的长远目标，同时也要兼顾目前新农村建设的政策需要。具体可以分两步走:第一步是将增值税和财产税引入农村，构建起以增值税为主体税种的农村税制体系，暂不引入个人所得税制。因为农村个人所得税的开征必然要求行政机构的配套，这与现行农村改革中精简乡镇机构、节约财政开支的目标相左，而且农民的收入在短期内也无法达到法律规定的起征标准。但在农村实行增值税，必须在现有增值税制基础上进行创新。为了公平起见，可以将农民自产自销的农产品也纳入到增值税的范畴，由于其进项税额不像农产品加工企业那样有据可查，因而在税法中应该明确规定一个合理的比例，在缴纳增值税时以销售额乘以该比例作为进项税额予以扣减。基于现阶段农业发展的需要，可以适当地调高增值税进项税额的扣减比率、农产品出口退税率和增值税的起征点。同时，财产税可以考虑一步到位，在城市财产税改革时构建城乡统一的财产税制度，对农村的农业用地和基本住宅地可以免征房地产税，对非农业用地和超出国家基本住宅地标准的住宅地征收房地产税。这样构建起来的农村税制基本上覆盖了农民的主要收入和收益，但又不至于给农民增加太大的负担。第二步是当农业生产和农村经济发展到一定阶段，农民的收入达到较高水平时，及时引入个人所得税和企业所得税，并按综合计税的办法将农民的各项收入合并依法征收个人所得税，从而实现城乡居民适用税法的统一与平等。

(三)完善分税制，充实地方税体系，确保新农村建设有充足的财源

完善分税制的基本前提是优化政府层级结构，并在此基础上明确划分事权，减少有限财政资源在中间环节的耗费和寻租的可能性。总的改革方向是构建中央、省和县“三级财政”的新型财政模式。具体的思路是:

1．重新界定政府的职能范围，明确各级政府在建设新农村中的职责分工。根据公共财政理论，公共产品可以分为纯公共产品和准公共产品、全国性公共产品和地区性公共产品，并非所有的公共产品都要由国家财政来提供，而且不同类型的公共产品政府财政所应承担的比例也不尽相同。政府职能在一定意义上说就是提供公共服务，因此，关于政府职能范围的划分实际就是公共产品范围的确定及供给职责的分工。总的来说，重新界定政府职能范围，重点应放在收缩原来公共财政过宽的覆盖范围，将市场机制能够有效提供而仍由公共财政承担、或者由公共财政承担成本太大的公共产品交由市场提供，集中财力保证纯公共产品、基本公共产品和准公共产品的供应。在这方面，日本的经验值得借鉴。日本的“夏普税制改革”把“优先市町村(日本最低层级的政府)原则”作为其政府间事权分配的三个基本原则之一，税法学家北野弘久先生认为这样的优先分配顺序才符合宪法的“地方自治”要求。⁽¹²⁾根据我国的现实情况，应该将属于全国性或跨省的公共支出责任划归中央政府，将属于本省或省内跨市的公共支出责任划归省级政府，并将最终形成的正三角形事权分配结构通过法律的形式明确规定下来。

2．根据事权与财权相统一的原则，重新调整税种的归属和分成比例。基本的思路是:(1)将现行的营业税并入增值税，构建以增值税为主体的税种体系，同时实行增值税在中央、省级政府、县级政府间的三级共享，并适当提高省级政府在增值税上的分享比例。(2)将个人所得税提升为中央税，强化个人所得税的收入调节功能，消除因个人所得税收入差异造成地方财政苦乐不均的学习。(3)建立规范的财产税制，构建以财产税为主体税种的地方税体系。在个人所得税和财产税发展到一定阶段后，应考虑将企业所得税列为中央与地方的共享税，以避免因税负的可转移性造成地方政府财政支出的扭曲及其不稳定性造成的地方财政预算的困难。(4)开征社会保险税、教育税、环境保护税等新税种，开辟新的财源。⁽¹³⁾

3．适当下放税收立法权，进一步完善地方税制体系。如前所述，我国中央政府垄断税收立法权的模式存在着很多弊端，改革的对策是在保证中央税收立法权主导地位的前提下适当地赋予地方政府一定的税收立法权。具体而言，具有宏观调控性质的全国性税种应由中央统一立法;对宏观调控影响比较小、对地方经济发展影响较大的税种可以由中央统一立法，但可以赋予地方制定具体实施细则的权力;对那些不影响其他地区，仅与本地区经济发展相关的小税种可以考虑由省级人大统一立法，地方政府根据地区发展实际决定开征或减免，由上级政府和人大进行监督，这样可以在不损害税制统一性的前提下有针对性地增加地方财政收入，也有利于避免税源流失。

(四)完善财政转移支付制度，实现政府公共服务均等化，促进城乡社会经济的和谐发展

为适应构建和谐社会、建设新农村、实现区域经济统筹发展等新的历史任务之要求，我国必须进一步完善财政转移支付制度。总的来说，完善财政转移支付制度应以优化政府层级、完善财政管理体制为前提，以公共服务均等化为首要目标，以“公平优先，兼顾效率”为基本原则，以构建立体化的财政转移支付体系为重心。具体思路如下:

1．尽快颁行《财政转移支付法》，规范财政转移支付的程序，确保各级政府之间的财政转移有法可依。

2．改革财政转移支付形式，适当扩大财政转移支付规模，以增强财政转移支付的宏观调控力度和均等化强度。我国应考虑将财政转移支付中的中央对地方的税收返还改为一般性财政补助，主要用于地方的财政收支平衡;将原体制补助合并到专项补助之中，并以法律规定具体用途、使用方向和下级政府的资金配套等内容。另外，可以设置财政特别补助，主要用于地方突发事件。

3．改革专项补助的配套资金制度。按照受益原则，配套资金制度具有存在的合理性，但应当考虑新农村建设的需要、农村现实的经济状况和转移支付的均等化目标，对新农村建设的补助适当降低配套资金比例或免除配套资金。

4．提高转移支付数额确定的科学性。各级政府的财政转移支付都应纳入政府财政预算，在数额的确定上应当推广一般性转移支付所采用的标准收支测算方法和按公式计算支付数额的方法，提高财政转移制度的透明度，提高地方政府对上级支付数额的可预见性，以便地方政府合理地安排预算支出。

5．设立专门的财政转移支付机构，负责制定和调整转移支付方案，指导和监督管理转移支付计划的实施。由于我国政府层级比较多，因而政府间的财政转移支付也较为复杂。要顺利地完成复杂的财政转移支付计划，并确保财政转移支付的资金高效使用，没有一个专门的机构来具体负责组织实施是非常困难的事。因此，我国可以考虑在财政部门内设立一个专门机构，负责财政转移支付工作。

(五)完善农村公共产品供给的决策机制，确保新农村建设资金使用的“公共性”

要改变公共产品由地方政府独行专断的“自上而下”的供给模式，建立起能够体现农村建设需求和当地农民意愿的“自下而上”的决策机制。首先，应当从制度上保证农民在当地公共产品项目决策中的决定性地位和作用，具体而言，就是要改革现行的公共产品供给决策体制。从程序设置上可以先通过村民大会或村民代表大会等形式初步决定符合本地区内部需求的公共产品项目，再提交地方政府根据经济社会发展规划和财政状况决定并编制预算。其次，应当创新地方政府官员考核办法，避免地方政府的最终决策偏离农村内部需要和农民意愿，主要的办法是以农村经济发展程度和农民生活水平作为核心指标建立新的考核标准，使地方官员的切身利益与农村经济发展直接挂钩，激发其参与新农村建设的积极性和创造力。当然，无论是决策机制的转变还是对地方政府行为有效监督体制的建立，都离不开农村的民主法制建设，应当不断健全地方民主制度，提高农民的权利意识及参与新农村建设的积极性。

(六)健全预算制度，强化财政监督，确保新农村建设资金的高效使用

针对我国财政监督机制存在的问题，我们应当通过制度创新建立多维的公共财政监督机制。从监督的范围看，公共产品供给的决策程序是否符合法律的规定，预算案和决算案是否合理科学，制度外收支和预算外收支的依据和资金流向是否合法等与公共财政相关的事项，都应纳入监督的范围，以增强公共财政的透明度，确保财政资金使用的有效性。从监督主体上看，上级政府、本级人大和当地农村居民应该成为最主要的监督主体。农村居民作为公共财政的直接受益者具有监督的原始积极性，改革的关键在于从制度上保证其监督的权利和渠道，为此必须建立政府公共财政收支明细账目公示制度、信息公开制度等配套制度。从监督的方式上看，应当完善我国的预算制度。首先，必须完善财政预算的法律法规及技术规范，严格规范财政预算行为;其次，应当改革当前按功能设置预算项目进行预算管理的体制，实行部门预算，以便及时、准确、完整地反映出财政资金的流向。同时，应当将预算外资金纳入预算管理的范围，以增强公共财政的供给能力。

【注释】

(1)赵芳春、肖亮远，中南财经政法大学法学院。

(2)彼得·斯坦、约翰·香德:《西方社会的法律价值》，转引自高鸿钧等著:《法治:理念与制度》，中国政法大学出版社2002年版，第202页。

(3)华生:《新农村建设的三个核心问题》，载《中国工商时报》2006年3月13日。

(4)周刚志:《论公共财政与宪政国家:作为财政宪法学的一种理论前言》，北京大学出版社2005年版，第24页。

(5)赵芳春:《完善财税法律制度加速解决“三农”问题》，载刘隆亨主编:《2004财税法论坛》，北京大学出版社2005年版，第337～349页。

(6)张秀英:《中国西部地区乡镇负债问题研究》，人民出版社2004年版，第164页。

(7)中华人民共和国财政部统计数据，见http://www.mof.gov.cn/news/uploadfile/zt_2006yusuan_2004difanyushanbao_1.htm.

(8)潘明星、付若勤:《公共财政体制下地方税体系探析》，载《理论学刊》2005年第9期。

(9)骆惠宁:《综合性制度创新:农村税费改革的必由之路》，人民出版社2004年版，第301页。

(10)骆惠宁:《综合性制度创新:农村税费改革的必由之路》，人民出版社2004年版，第301页。

(11)李昌平、董磊明:《税费改革背景下的乡镇体制研究》，湖北人民出版社2004年版，第271页。

(12)［日］北野弘久:《税法学原论》，中国检察出版社2001年版，第23页。

(13)李珂:《我国农村公共产品供给的路径选择》，载《湖南商学院学报》2004年第11期。