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建设新农村的重要制度障碍

时间:2022-05-24 百科知识 版权反馈
【摘要】:二、现行财税体制:建设新农村的重要制度障碍(一)农村公共财政制度缺失,公共产品短缺,农业经济的发展、农村面貌的改观和农民生活境况的改善受到很大的制约早在1998年,中央就提出了建立公共财政基本框架的目标。这正是承担着新农村建设绝大部分职责的县级政府财政资源严重匮乏的主要原因。

二、现行财税体制:建设新农村的重要制度障碍

(一)农村公共财政制度缺失,公共产品短缺,农业经济的发展、农村面貌的改观和农民生活境况的改善受到很大的制约

早在1998年,中央就提出了建立公共财政基本框架的目标。“十五”计划纲要也强调“要逐步建立适应社会主义市场经济要求的公共财政框架”。但至今农村的公共财政体系也没有建立起来。农村公共财政制度的缺失,一方面导致农村的义务教育、医疗卫生、社会保障、基础设施等基本的公共产品严重短缺,农民能力和素质的提高非常困难,农业经济的发展、农村面貌的改观和农民生活境况的改善受到很大的制约。另一方面也从制度层面上导致农村财政收支结构失衡,更为重要的是其背后隐含的公共财政理念(这种理念既涉及地方政府职能的转变,也涉及农民权利的诉求)的缺失,最终导致“三农”问题的积累与加剧。因为:

1.公共财政要求国家财政收入以税收为主要来源,根据公共产品理论,公民缴纳的税收应为政府所提供的公共产品之对价,那么,在公共财政缺失的情况下,农民承担过高的税负及各种不合理的费用分摊便无法避免。

2.公共财政要求政府的财政支出限于执行社会公共职能,即提供满足社会公共需要的公共产品,而在现有的财政模式下,财政支出并不以此为标准,具有很大的随意性,导致“越位”、“错位”与“缺位”并存。一些地方政府更是置广大农民的公共需求于不顾,将大量的财政支出投入到竞争性领域,甚至乱上项目,大搞“政绩工程”和“形象工程”。

3.公共财政最为本质的特征是“公共性”,即满足社会公共需要,因而客观上要求民众通过选举的方式管理财政收支,形成代议机关受托于民众,政府受托于代议机关的公共财政关系。(4)就农村而言,这种“公共性”则直接表现为农民在农村公共产品供给决策机制中的选择表达权和某种程度的决策权,在现有的财政模式下这种权利无从谈起。

(二)现行分税制财政体制具有使财力向上集中、负担向下转移、利益天平向城市倾斜的内在机制,不利于农村财政收入的增加,新农村建设的资金得不到保证

1994年开始实行的分税制财政体制,在增加中央财力、强化中央的宏观调控能力、规范中央与地方之间的收入分配等方面发挥了巨大作用。但从总体上说,分税制使国民经济发展中的“城市化倾向”更加明显,畸形的“城乡二元经济结构”更加稳固,城乡经济发展进一步失衡,城乡收入差距进一步扩大。因为分税制财政管理体制存在着财力向上集中、负担向下转移、利益天平向城市倾斜的内在机制。(5)随着市场经济的发展和政府职能的转变,特别是建设新农村系统工程的启动,这种财政体制的弊端日益凸显,主要表现在以下三个方面:

1.省级以下政府分税制改革不到位,地方政府之间的事权和财权划分多是通过谈判进行的,上级政府可以凭借自身的优势地位和政治权力随意平调下级的财政资源,其结果必然是优势财源被上级政府所垄断,劣势财源则分配给下级政府。(6)这正是承担着新农村建设绝大部分职责的县级政府财政资源严重匮乏的主要原因。同时,规范透明的分配体制的缺失与谈判的可能性,不仅容易导致权力寻租,也极易使财政资源向与上级政府关系较好或本身基础好、发展潜力大的地方流动,从而造成横向财力严重失衡。

2.税种划分不合理,地方税体系不完善,地方政府必要的财政支出难以得到保证。目前,虽然地方税有十几种之多,但地方财政收入主要来源于增值税的分成、营业税和企业所得税,从2004年地方财政决算案来看,营业税为3470.98亿元,占地方财政总收入的34.7%,增值税占24.1%,企业所得税占13.2%。(7)基于营业税固有的缺陷,学界普遍认为应将其逐步并入增值税,如果这种主张被采纳,必将进一步削弱地方财力。而企业所得税因其税负容易在空间上转移,且受政府产业政策和宏观经济政策变化、价格变动的影响较大,税收收入不稳定,因而不宜作为地方税的主体税种。(8)按照国外的通行做法,个人所得税和财产税是理想的地方税主体税种,但由于现实条件的限制,我国的个人所得税和财产税在短期内很难成为地方财政收入的主要来源。而没有税源充足、稳定且适宜作为地方税的主体税种,地方政府的财力很难得到保证。

3.税权划分不合理,地方政府缺乏必要的税收立法权。税收立法权是税权的核心,1994年的分税制将税收立法权全部集中在中央,地方政府原有的减免税权力也收回到了国务院,应该说这对避免地方政府不适当地拥有税收立法权而导致纵向和横向不公平是有积极意义的。但在地方财政收入无法满足其支出需求的前提下,课税权的缺失必然导致大量不规范的体制外收入和预算外收入,有违中央集中税权的初衷,而且市场经济的发展及各地方经济发展的差异性也要求因地制宜地开征本地税源充足的特色税种。地方政府缺乏税收立法权,使地方政府失去了因地制宜调整地方税以筹集收入和调节当地经济社会发展的能力。(9)

(三)现行财政转移支付制度不完善,农村难以从政府的财政转移支付中得到实惠

建设新农村给地方政府特别是县级政府新增了很多职责,而免征农业税使地方财政特别是县级财政更加困难,这在客观上要求增加财政转移支付的力度。但我国现行的财政转移支付不仅规模很小,而且制度本身也存在不少缺陷。

1.各级政府之间的事权划分不清,有关新农村建设的支出职责不明,使财政转移支付缺乏明确而合理的依据。

2.政府层级过多,导致财政转移支付的低效率和资源损失。现行的财政转移支付基本上是逐级下拨的,而我国实行的是五级政府,广大农村处于政权结构的最底层,很多财政资源往往由于中间级政府部门的挤占、挪用、截留而不能及时足额地用于新农村建设。

3.财政转移支付数额的确定带有较强的主观性和随意性,缺乏科学的计算标准。我国的财政转移支付包括体制补助和上解、结算补助和上解、税收返还、专项补助和一般性转移支付。其中,只有一般性转移支付办法明确规定了“以标准收支测算为基础,按公式确定支付数额”的方法,其余的即使有计算也只是按实际收支为标准,而按实际收入概念计算意味着实际收入越少的地区获得的转移支付越多,这会大大降低各地政府的税收努力程度而损及转移支付的有效性;采用实际支出概念则无异于鼓励地方政府通过故意扩大或虚增支出的方式不适当地获得转移支付。现实中,大多数情况下上级政府对下级政府转移支付的数额,基本上取决于下级政府讨价还价的能力以及与上层领导的关系,结果必然形成“会哭的孩子有奶吃”的现象,这不仅导致财政资金的分配和公共产品的供给数量及质量无相关性的态势,也诱发了一批官员进行“权力寻租”。

4.财政转移支付制度的均等化目标不明确,地区之间财政平衡状况欠佳。均等化(即实现地方政府基本公共服务能力大致均衡)是财政转移支付的一个基本目标,而实现均等化最理想的选择是实行以标准化、公式化测算为基本特征的一般性转移支付。但目前我国财政转移支付中一般性转移支付的比重太低,均等化的力度严重不足。另外,“体制补助”和“体制上解”主要是为了照顾原有的既得利益,本来就没有考虑均等化目标。而税收返回采用基数法,且与增值税和消费税的增长挂钩,结果自然是富裕地区(主要是城市)比贫困地区(主要是农村)获得更多的财政转移支付,从而导致“贫富倒挂”的不合理现象。

5.现行财政转移制度下专项补助必须有配套资金的制度不利于农村地区。根据现行规定,中央对地方政府提供具有外溢性的公共服务或产品给予的专项补助,一般都要求提供相应的配套资金,大多数农村地区由于无力提供相应的配套资金而无法获得补助,这也是农村越来越破旧的根本原因所在。

(四)现行农村财政支出体制不完善,难以保证新农村建设资金的有效使用

一直以来,我国的财政体制改革都把注意力集中在财政收入方面,对财政支出缺乏应有的关注,建设新农村固然要求保证建设资金的来源,但在资金有限的情况下,提高财政资金的利用效率十分重要。在公共财政体制下,财政支出在本质上就是提供满足社会公共需求的公共产品,而我国现有的公共产品供给机制特别是农村地区的公共产品供给机制极不完善,成为新农村建设的又一大制度障碍。具体表现在以下几个方面:

1.农村公共产品支出主体缺位。按照公共财政理论,纯公共产品甚至部分准公共产品都应当由国家财政承担,但在我国的城乡二元经济结构体制下,城市的各种公共产品及各种准公共产品大多由政府出资提供,而在农村,不仅各种准公共产品甚至连一些纯公共产品都需要农民自己“埋单”。农村税费改革强调降低农民税负的绝对水平,却没有充分考虑建立健全地方财政体系,也未为农村公共产品供给建立充足、高效的融资渠道。(10)在税费改革前,农村的公共产品经费主要来自于“三提五统”和各种收费摊派;农村税费改革以后,国家取消了“三提五统”和各种乱收费,减轻了农民的负担同时也加剧地方政府的财政困境。因此,免征农业税后原有制度安排中的公共产品供给主体缺乏必要的财力支持,而新的供给主体又未明确。

2.农村财政支出决策机制不健全,容易导致公共财政资源的极大浪费。目前,我国农村的民主决策机制很不健全,作为农村公共产品直接受益者与成本分担者的农民缺乏表达“公共需求”的渠道,从而导致农村公共产品供给决策的任意性和长官意志性凸显,“公共性”则荡然无存。而基层政府官员主要又是依靠行政任命,对官员的考核与其“政绩”直接挂钩,因而基层政府官员在公共产品供给项目决策上可能过分考虑其自身利益而偏离公众的意愿,忽略当地农村的实际需要,倾向于推出“形象工程”和能在短期内见效的公共产品,对于一些与农村经济发展密切相关但投资期限长、见效慢的基础设施建设缺乏兴趣。(11)

3.农村财政监督机制不健全。没有监督的权力最终必然导致腐败,而且财政资金的使用权具有极大的利益性,如果没有严格的监督体系和有效的监督机制,必然增加财政资源非正常流失的风险。即使财政资源配置过程中不存在道德问题,监督机制的缺失和管理体制的不完善也极易导致资源的浪费和使用的低效率。目前我国的财政监督机制很不健全,主要表现在以下几个方面:(1)从监督主体来看,财政监督分为立法监督、审计监督、内部财政监督等。其中,人大是政府财政活动的主要监督主体,但这种监督带有宏观性和特定时间性,对覆盖广大农村的财政资金流向无力监督;审计监督则属于事后监督,难以及时发现并纠正问题;垂直管理的政府内专门的财政监督机构虽具有较强的专业性且对下级政府机构的权力优位,是比较有效的监督主体,但目前这类监督主体数量不多;农民虽然与农村公共产品供给有直接的利益相关性,对公共产品的供给数量和质量具有直接体会,但由于信息不对称、普遍存在的“搭便车”心理及监督渠道不畅顺等原因而无法监督。(2)从监督手段来看,预算是最为常用也最为有效的财政监督手段,但我国的预算制度不完整,预算监督过于粗糙,大量的预算资金游离于预算监督的大门之外。且财政部门大都将监督检查的注意力集中在对财务收支问题的检查与处理上,对预算执行情况缺少监督。(3)从监督方式来看,财政监督主要采取“听取汇报”的方式,因而难以了解到真实情况并进行有效的监督。

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