借鉴国外经验加强司法调解与人民调解衔接工作的建议

四、借鉴国外ADR经验加强司法调解与人民调解衔接工作的建议

从以上的介绍和分析可以看出，国外ADR制度的优点在于清晰界定了法院ADR和民间ADR的职能范围，并从制度上强化了民间ADR的法律地位和作用，赋予了民间ADR更多的自主权和合意自由，从而使ADR的功能得到了最大限度地发挥。因此，我们在构建司法调解和人民调解协调机制的总体思路上，应充分考虑司法调解和人民调解的优势和不足，在合理划定司法调解和人民调解的职能范围的基础上，大力提高人民调解的法律地位，强化其职能作用，建立起以人民调解为主体，以司法调解为保障的新的调解工作格局。

(一)司法调解程序与人民调解程序的衔接

民诉法规定人民法院对人民调解的指导主要是通过选任人民调解员担任人民陪审员、开展业务培训、定期指导等方式进行的，然而大多数法院实际上并未行使这种指导权。建议将“法院对人民调解的指导”制度化为一种司法审查程序。对人民调解协议的效力可由当事人申请进入司法审查程序，对经审查合法有效的人民调解协议可直接赋予其强制执行力;如果当事人不申请司法审查，而在事后要求确认协议无效或申请撤销调解协议的，可通过民事诉讼程序予以审查，后者在最高人民法院司法解释中已有体现。法院通过民事审判，对撤销或宣布协议无效的案件应当及时向该民调委员会通报，并反馈给其上级司法行政机关，便于其总结经验。

(二)进一步调整司法调解的程序规范，吸纳人民调解的参与对接

借鉴国外ADR的经验，结合我国司法实践，应确立以调审分离为原则，以调审结合为特殊的基本分离模式，即在审前准备程序中的调解实行严格的调审分离，在进入庭审程序之后的调解实行当事人合意为前提的调审结合模式。具体可分为三个阶段:

1.诉前阶段。该阶段是司法调解与人民调解的衔接阶段。由基层法院的立案庭设立专门的辅助诉讼机构，配置专门法官对前来立案或咨询的当事人进行诉讼程序上的辅导，该机构可与各街乡镇的人民调解委员会直接挂钩，在接待咨询来访时，对一些案情简单、争议不大，且双方均属于同一人民调解委员会辖区的纠纷，适度劝说当事人先进入人民调解，在双方当事人均同意的情况下，暂缓立案，委托人民调解委员会先行调解。调解成功的，由人民调解委员会出具人民调解协议书，该协议书经当事人申请，由法院审查确认后，赋予其强制执行力;调解不成，由立案庭负责审查立案。该阶段可使相当一部分纠纷通过人民调解解决。

2.审前准备阶段。当事人立案后，除部分案件直接进入强制调解程序外，可由当事人选择进入司法调解程序或直接进入审判程序，如当事人选择司法调解程序，可由附设在法院的审前调解机构负责调解或促成和解，双方当事人可根据该机构提供的调解人名单协商选择调解人员。在该阶段经调解成立的，由该机构审核后出具调解书，调解书与判决书一样具有强制执行力;调解不成，庭前调解程序终结。而后，由调解机构将案件移送至审判庭进行庭前准备。在移交时，为避免审判法官先入为主，防止当事人在调解时的让步作为其在庭审中不利于己的证据，调解机构不得将调解时的笔录入卷，仅将双方当事人的诉答观点、争议焦点和庭前提交的证据整理成卷宗移送审判庭。

设置审前调解机构促成调解或和解实质上是审判庭调解权行使的限制，防止了法官审判权对调解的压制。为防止调解人久调不决、以拖压调，可限定调解的次数和时间，并赋予当事人具有申请回避的权利，从而彻底解决强制调解的弊端。

3.诉讼阶段的调解。在进入庭审程序之后的调解必须以当事人合意为前提，因此，应当规定在审判程序中的调解不得由法官主动启动，审判法官的调解权要小于审理前置机构的调解人，更重要的是在当事人合意基础上促成和解，也不应当采取背靠背的方式调解。

(三)构建司法调解的社会化机制

司法调解的社会化，其实质是司法调解的社会替代，出发点在于有效利用社会资源和有效节约司法资源，实现调解资源的优化配置。即法院邀请或委托社会组织或人员从事、参与诉讼调解，共同构筑司法调解和人民调解有机衔接的化解人民内部矛盾纠纷机制。在审前准备程序中的调解，调解主体不应局限于法官，对内应向法官助理或经过法官遴选分流出来的具有审判职称的人员开放，对外应向人民调解组织、退休法官和其他专业人士开放，甚至可以借鉴美国的中立评价制度，在交通、医疗、消费权益保障等专业性较强的纠纷中，聘请中立的院外专业人士对当事人进入诉讼后的前景与风险进行分析，促进当事人理性地认识自己的诉讼。在诉讼阶段的调解则只能由审判法官主持。

(四)建立调解优先的激励措施

立法机构应当通过一系列程序化的措施来鼓励当事人选择司法调解或人民调解。一是加强宣传，使司法调解和人民调解观念深入人心。二是提供便利，要进一步健全人民调解网络，建立信息员制度，及时掌握信息、发现纠纷，充分发挥人民调解的主力军作用，把矛盾纠纷化解在萌芽状态，提高人民调解的威信。三是利用经济杠杆，建议法院在诉讼费用的分摊中，适当减免愿意采用司法调解和人民调解方式解决纠纷的当事人费用。四是法院在认为适当时，引导当事人采取人民调解方式解决纠纷。

(五)要加强人民调解的司法支持力度，增强人民调解的法律效力

在现代法制社会，任何一种制度的建立和发展，都离不开法律的确立和肯定。人民调解存在问题的原因固然很多，但缺乏司法体制内的有力保障和支持是一个重要原因。目前，人民调解虽有多部法律对其作了一些规定，但法律制度残缺不全，且都过于原则，导致人民调解的法律地位不明确，法律效力、公信力和可操作性都不强，制约了司法资源对人民调解工作的保障力度。建议国家借鉴中外调解制度的经验和做法，吸纳近年来法学界研究成果，制定一部统一的人民调解法，有条件的省、市也可先行出台地方法规。

(六)探索建立司法调解和人民调解之外的专业调解组织，对专业技术纠纷和商事纠纷实行有偿调解的新路子

英国的“专家协会”、“ADR集团”、“争议公平解决中心”，北欧一些国家在商会建立的调解组织(如纺织品进出口商会调解中心)，美国的“争议审查委员会”、微型审判、律师或中立专家的联合磋商等专业调解组织或聘请专家、律师参与的调解，在调解专业技术纠纷和商事纠纷中发挥了很好的作用。但这种调解大都是收费的。因为，专业技术纠纷和商事纠纷的调解是一种专业性极强的特殊调解，它既不可能通过诉讼从未经专业训练且数量有限的法官那里获得公正的审判，也不可能通过常规的人民调解来解决，而最好的办法就是由专家、律师组成的专业调解组织或聘用专业人士担任调解员进行调解。但是，鉴于这两类纠纷是由当事人的商业行为产生的，而这种行为是以营利为目的的。调解作为社会公共产品，为社会的不特定对象、特别是为非营利的公众提供服务是不收费的，但社会为追求商业利益的特定对象提供服务适当收取成本费用，也是符合公众利益的。由于我国《人民调解委员会组织条例》、《人民调解工作若干规定》均规定调委会调解民间纠纷不收费，由此制约了专家调解、律师调解的发展。建议我国吸纳国外的做法，打破人民调解一律不收费的限制，立法限定某些专业技术纠纷、商事纠纷的调解收取适当的成本费用，培育专家调解、律师调解、法律服务专职调解模式的生成和发展。

【注释】

(1)徐宗文、周罡，中共武汉市委政法委员会调研处。

(2)袁泉、郭玉军:《ADR——西方盛行的解决民事纠纷争议的热门制度》，载《法学评论》1999年第1期，第89页。

(3)蔡从燕:《英国民事司法改革架构中的ADR及其借鉴意义》，载《福建政法管理干部学院学报》，2003年第2期，第14～17页。