中部地区法制协调机制的构建

三、中部地区法制协调机制的构建

构建中部地区法制协调机制是一项系统工程，它涉及立法、执法、司法、法制宣传教育及法制监督等多个方面。现主要是从立法、执法与司法协调机制三方面作些探讨。

(一)立法协调机制的构建

所谓立法协调机制，就是促成立法处于一种和谐、有序的状态而建立的一些制度与采取的一些方式的总称。在科学发展观的指导下，构建社会主义和谐社会，要求我们树立全面协调发展的立法观念，建立健全区域立法协调机制和立法透明机制，提高区域立法质量。通过立法协调，促成法制的统一，消除制约区域经济发展的体制与机制性障碍，加快体制创新和机制创新，增强经济发展的活力，提高经济发展的效率，为区域经济的健康、协调发展提供法制保障。

就目前而言，成立一个跨省的区域性立法机构存在宪政制度上的障碍。让中部地区享有立法权的地方权力机关或地方政府，联合起来制定地方性法规或地方政府规章，既无实体法上的依据，也无程序法上的保障。因此，只能建构中部地区的立法协调机制，以保障区域的协调发展。建立立法协调机制可从下列方面着手:

1．建立中部地区立法协调联席会议制度，成立中部地区立法协调委员会。由中部六省的人大常委会或政府定期举行中部地区立法协调联席会议，就有关立法事宜进行交流与协调，就区域经济建设协调发展问题，通过联席会议达成共识，并将协调的意见反映在各自的立法活动中。在举办立法协调联席会议的基础上，待条件成熟时可以联合成立中部六省立法协调机构，名称可叫做“中部地区立法协调委员会”。它是一个非常性机构⁽¹⁷⁾，由中部六省人大常委会法制委员会主任或者政府法制办主任以及有关法律专家组成。通过“中部地区立法协调委员会”积极促进中部地区经济互动、加强合作的立法，实现区域的和谐发展。立法协调委员会还可以就中部六省以及其他有立法权的较大市在立法中可能出现的立法冲突进行协调解决，以将立法冲突降到最低限度。

2．构建中部地区立法信息交流平台。中部六省及其他有立法权的较大市要加强日常信息交流与反馈，建立一个立法信息交流平台，交流和借鉴各自在立法工作中的技术和经验，促进资源共享。各地在制定或修改地方性法规与规章时，要基于平等、互利、合作、共赢的认识，事先与区域内的其他省、市立法机构进行沟通，力求使各自新制定的地方性法规和规章与区域发展总体规划保持一致，以更好地促进区域的一体化发展。

3．创新中部地区地方立法程序。(1)在立法前将立法的信息在更广泛的范围内公开，不仅让本省市范围内的公众知晓，也要让利益相关的其他省市知晓。(2)在地方立法中通过举行听证会、论证会、座谈会或在新闻媒体上发布等方式，广泛征求公众意见，不限于本省、市行政区范围，对涉及省市际关系的，可邀请对方参与、磋商，听取意见，以扩大利益表达的范围。(3)建立公众评价机制。对拟要通过的立法或其他规范性文件草案文本，可以在公共信息网络上发布，鼓励中部地区相关省、市的公众参与评价，广泛吸收各方面的合理意见，使出台的地方性法规、规章更加完善。(4)尝试建立地方立法交叉备案制度。中部六省的地方性法规和地方政府规章除了按照立法法的规定进行备案以外，⁽¹⁸⁾还应向利益相关的中部其他省的省级人大常委会备案。当其他省的省级人大常委会发现该立法有可能损害本省利益时，就可以提交中部六省立法协调委员会进行审查判断，再由中部六省立法协调委员会向有权机关提出改变或撤销的建议。

4．加强中部地区地方立法清理工作，整合现有的地方立法资源。中部地区立法协调还需要完成一项重要工作，即加强地方立法的清理工作。对不符合区域协调发展要求的地方性法规和规章等依法予以修改或废止。目前中部六省及其他有立法权的较大市制定的地方性法规和地方政府规章数量众多，对区域一体化发展中的共性问题，由不同的立法主体分别立法，对同一事项的规定不一、相互冲突，阻碍统一、竞争、有序的大市场的形成，必须进行清理。在此基础上，可以逐步建立中部六省区域立法的相互认可和立法资源共享机制，以解决目前中部六省区域法制不统一的问题。

5．积极推动和协助中央立法机构制定有关中部地区的法律文件。中部地区的协调发展需要立法支持，不少跨省立法事项属于中央立法的权限，例如行政区划、重大基础设施建设、财政体制、金融体制等，均需要由中央进行立法。为促进和保障中部地区的协调发展，中部地区各省、市的立法机构也需要积极推动和协助中央立法机构制定诸如《中部崛起法》、《中部地区经济合作条例》等法律、法规。通过加强中部地区区域立法，出台一些保障中部地区共同发展的法律规范，为促进区域经济的一体化与区域协调发展提供制度支持。

6．加强中央立法机关对地方立法的备案审查工作。这是对地方立法进行事后监督的一种方式，以保障中央立法在全国范围内得到统一执行。各地在进行地方立法时，由于立法者对法律的理解不尽相同，加之每个地方又各具特点，因此，为实施同一部法律而制定的地方性法规之间，可能出现相互矛盾的规定，也可能出现越权立法的现象。遇到这些情形，需要由全国人大常委会积极审查地方性法规，纠正地方立法出现的偏差，以保证法律、尤其是区域性法律得到统一实施。

(二)执法协调机制的构建

在经济发展过程中，无论是中央立法还是地方立法，均需要相应的行政执法机关本着依法行政、以人为本的理念与原则加以执行。执法协调在促进区域的协调发展、推进法治的过程中起着重要的作用，它有利于实现执法的统一与高效，有利于解决行政执法中产生的各种冲突与争议，有利于提高整体执法的能力与水平。中部地区执法协调主要包括省级或市级政府在宏观调控上的统一协调，不同省、市的同类执法部门之间的协调，以及由国务院法制工作机构主持的行政执法争议协调等。执法协调可以建立下列机制。

1．联席会议和行政协议制度。在实践中，联席会议与行政协议是两个密切联系的概念。行政协议是不同地域的行政机关之间为有效地行使行政权力，实现行政管理职能，通常以举行行政首长联席会议的方式，为明确各自的职责权限在意思表示一致基础上达成的协议。如行政事项管辖协议、行政协助协议、行政合作协议、行政联合执法协议等。行政协议在性质上是一种对等性行政契约;行政协议的缔结主体，是不同地域的行政机关，即省、市人民政府或其职能部门;行政协议的缔结方式是行政首长联席会议;行政协议的具体形式表现为“宣言”、“意见(向)书”或“协议”。有学者认为，行政契约制度在长三角的经济一体化和法制协调中具有重要地位。⁽¹⁹⁾泛珠三角区域内也建立了行政首长联席会议制度，规定了内地省长、自治区主席和港澳行政首长联席会议制度。每年举行一次会议，研究决定区域重大合作事宜，协调推进区域合作。⁽²⁰⁾

中部地区可以通过建立联席会议制度，在协商一致的基础上签订行政协议，以加强中部各省、市之间的联动与协作。通过建立联席会议制度，即成立六省联动发展领导小组。该小组由各省省长、市长以及省级政府的职能部门首长组成，负责研究决策六省联动发展的有关重大问题，以及对行政执法中重大问题进行磋商沟通。经协商一致，联席会议可就有关执法事项达成行政协议，以明确各自的职责权限，做到相互配合，形成省际间的行政执法协作机制，保障行政执法的正常高效运转。事实上，中部地区在此方面已经作了一些积极的探索，如2006年8月11日，在建设部的指导下，中部地区的湖南、湖北、河南、安徽、江西、山西六省建设厅在区域统筹协调发展、城市规划调控、历史文化遗产保护和城市有序发展等方面达成了共识，签署了《中部六省城市规划会商合作机制协议书》。按照协议要求，中部六省还将建立城市规划会商合作机制，在建设部规划司指导下，六省建设厅、规划处及省会城市规划局负责同志每年会商一次，总结交流工作经验，协调具体合作事项。⁽²¹⁾

2．联合执法与行政协助制度。联合执法，是指多个执法部门联合组成执法机构，统一对相对人进行监督检查，但分别以各自的名义对相对人实施处理或处罚的活动。⁽²²⁾我国在行政执法过程中，经常采用联合执法的方式。据悉，国土资源部、国家发改委、公安部、监察部、财政部、商务部、工商总局、环保总局、安全监管总局等国务院九部门联合组成了部际联席会议制度，旨在整顿和规范矿产资源开发秩序方面开展联合执法。⁽²³⁾联合执法的模式避免了各职能部门职责不清、重复执法的问题，也解决了由一个部门单独执法力度不够的问题。由各省政府办公厅或综合治理办公室共同组织，加强对联合执法工作的统一领导和协调，使各职能部门的行政执法活动相互衔接，密切配合，以克服各自为政、相互牵制的问题，形成执法的整体合力。

行政协助，是指行政机关在履行职责过程中遇到自身无法克服的障碍，向与其无隶属关系的其他行政机关提出协助请求，被请求机关依法提供职务上的帮助以支持请求机关实现其行政职能的制度。⁽²⁴⁾行政协助发生的情形是行政主体在履行职责过程中遇到自身无法克服的障碍。如果行政协助有法律的明文规定，则依法律的规定进行;如果没有法律的明文规定，行政机关单独不能完成行政任务而需要其他行政机关协助的，则需要通过签订协助协议的方式进行。行政协助有利于减少和消除执法内耗，克服各自为政，发挥各行政机关执法的整体优势。

3．跨地区的案件移送和信息通报机制。跨地区的案件移送制度是区域行政执法协调机制的重要组成部分。中部各地区应按照职责分工、归口管理、相互协助的原则，建立跨地区的行政执法案件移送制度。行政执法机关对于本区域内的行政执法案件，依法进行及时、公正的处理。当本地行政执法机关办理的行政执法案件涉及异地行政执法机关管辖时，本地行政执法机关应将案件及时向有管辖权的异地机关移送，不得拖延。受移送的异地执法机关应依法及时办理并反馈情况。本地行政执法机关故意拖延，不移送案件或逾期移送案件的，有权机关应责令限期移送，并对其正职负责人或者主持工作的负责人根据情节轻重，给予行政处分;构成犯罪的，依法追究刑事责任。异地行政执法机关无故不接收案件移送或接收案件移送后，不依法及时办理并反馈情况的，由移送案件的行政执法机关向有权机关反映情况，由该机关作出处理。在地区之间执法协作中，对于相互推诿，造成案件移送迟延，并造成严重后果的，要追究相关部门及有关人员的责任。通过规范跨地区的案件移送的程序与责任，形成异地行政执法案件移送、接收、处理、反馈的协作机制。条件具备时，可以考虑在每个地区成立一个案件移送中心，具体负责案件的移送和接收工作。各地区行政执法机关之间，不管有无协议在先，都应主动配合、积极协作，在信息沟通、案件移送、调查取证、证据保全、强制执行等各个方面予以相互支持配合。

中部各地区行政执法机关在对社会经济事务进行管理的过程中，为避免出现重复执法或者执法空白等不利于行政执法顺利进行的情形，应建立和完善信息通报制度，定期通报和交流各地执法工作情况;定期组织各种形式的研讨会、情况汇报会，开展执法办案等方面的经验交流，实现信息互通、资源共享，从而提高办案效率和执法水平。

4．行政执法争议协调机制。行政执法争议协调，是指政府法制工作部门根据行政执法部门的提请，或者依职权，对行政执法争议进行协调处理的活动。行政执法争议协调应当遵循维护法制统一、保证政令畅通、提高行政效能、保障行政相对人的合法权益等原则。行政执法争议协调的范围包括:两个或者两个以上执法部门对同一事项是否有管理职责发生争议;两个或者两个以上执法部门对同一事项都有管理权，但在执法环节、标准等事项发生争议;两个或者两个以上执法部门对同一事项联合执法时出现争议;行政执法部门因行政执法协助而发生的争议;行政执法部门在案件移送时出现争议;以及其他涉及行政执法争议的事项。不同地区的行政机关之间发生上述行政执法争议时，先由双方协商解决;经自行协商不能达成一致意见的，可以由发生争议的任何一方向共同的上一级人民政府法制工作部门提出解决争议的请求。

政府法制工作部门对争议协调事项，应当按下列规定分别处理:(1)经协调，有关行政执法部门达成一致意见的，制作《行政执法争议协调意见书》，载明协调事项、依据和结果，加盖有关行政执法部门和政府法制工作部门印章，发送相关行政执法部门。(2)经协调，有关行政执法部门对争议事项所涉及的主要问题达成一致意见，但对其他枝节问题不能达成一致意见的，制作《行政执法争议协调意见书》，载明协调事项、事实状态、各方意见、法律依据、协调意见，加盖政府法制工作部门印章，发送相关行政执法部门。(3)经协调，有关行政执法部门无法形成一致意见的，应当提出书面建议报请同级人民政府决定。

(三)司法协调机制的构建

在司法协调方面，现阶段主要取决于各地司法机关之间的协调，具体体现在统一司法标准、加强司法协助、排除地方保护等方面。

1．统一司法标准

(1)建立区域司法鉴定协作机制。区域共同体成员在遵循平等、自愿原则下，可协商签署司法鉴定合作协议。在符合国家有关司法鉴定的法律法规规定的基础上，将区域内的司法鉴定机构准入资格、司法鉴定人员执业资格、司法鉴定的程序和认定标准逐步统一。在司法鉴定机构登记、管理、监督方面进行资源整合，做到标准一致、结论互认、信息互通。

(2)统一司法适用标准，确保司法公正。第一，区域内各司法机关无司法解释权，但对于在区域内司法适用的标准，可以达成某些共识或意见，以指导区域内司法机关的司法适用，从而避免各省法院出台“隐性司法解释”。⁽²⁵⁾当然这种意见只具有参考价值而无法律约束力。第二，对于区域性立法，各地司法机关可提出法律解释建议，由有权机关作出立法解释或司法解释，统一区域内的司法适用标准。

(3)统一证据公开的标准。在司法活动中，证据公开无论对保障程序公正、促进实体公正还是提高诉讼效率、制约权力滥用与遏制司法腐败，其意义是不言而喻的。但在司法实践中，证据公开标准不一致导致了证据认定与采信上的混乱，所以证据公开的标准应当统一。在区域司法协调中，可建立统一的证据公开标准，包括证据公开的对象、证据公开的范围和证据公开的途径统一等。

2．加强司法协助

(1)司法文书的送达与执行方面的协助。第一，建立司法文书异地委托送达机制。对区域内需异地送达的司法文书，可协商采取委托转送，并规定相应的送达时效和协助责任。第二，建立异地司法文书执行协助机制。对司法文书的执行，可协商委托异地司法机关代为执行，如查封、扣押财产、异地执行司法拘留;或者是提供协助，如协助维持执行现场秩序、提供交通工具和警用装备等。通过建立相应的协助机制，促进区域内各司法机关积极协作，形成合力，改变“跨区域执行难”的状况，形成“异地执行公务、当地司法机关支援”的局面，以提高执行效率，缩短案件的执行周期，遏制跨区域转移财产、跨区域逃避执行的现象。

(2)案件调查取证方面的协助。健全和简化系统内的委托调查取证制度，对需要异地调查取证的案件，可协商确定由当地的司法机关代为完成，并规定委托调查取证一般时限、取证情况汇报、取得证据的移交等具体事项。

(3)案件管辖方面的协助。各地司法机关对区域内案件的管辖权问题，可达成协议，由最先收到申请材料的司法机关进行初步审查，并作出相应处理:如果经审查发现案件涉及共同管辖问题，则通知共同管辖机关，由共同管辖机关协商确定由哪一个司法机关管辖该案件;如果经审查发现自己对本案无管辖权的，则直接将案件移送给有管辖权的司法机关。

(4)区域法律服务方面的协助。第一，通过律师协会建立合作平台，加强区域内法律服务信用标准、评比等方面的交流，加强区域内法律服务分支机构的管理监督，维护法律服务市场秩序，建立区域间统一的诚信体系。第二，区域内的律师事务所可异地互设分所，允许机构之间合作组建其他法律服务机构。目前律师在异地调查取证或申办执业手续方面比较繁琐，⁽²⁶⁾今后各地相关业务部门应加强合作、简化手续，对异地司法行政机关提供的律师身份证明予以确认，同等对待本地律师和外地律师。

(5)区域法律援助。一是健全和简化系统内的委托调查取证制度，节省办案成本和时间;二是建立法律援助案件转办制度，即案件可以在一个城市受理，然后转给其他省市的法律援助机构办理，以减轻当事人的经济负担和奔波劳累之苦。

3．排除地方保护

我国司法机关的设置与行政区划相一致，其人、财、物受制于地方政府，导致各地司法机关在办案中产生地方保护现象，出现司法功能的“错位”。在寻求区域合作与共同发展中，必须排除和抵制地方保护，可从下列方面着手:

(1)各地司法机关应当遵循公平、公开与非歧视原则，对本地、外地当事人平等对待，做到一视同仁、公正司法、中立裁判，维护社会诚信，增强司法的公信力。

(2)对跨区域案件，可以组成联合调查与执行机构，协同办案，以减少干扰，排除阻力。对跨区域的涉诉案件及执行案件中当事人的基本情况、履行能力等及时调查，互相公布，克服信息不对称现象，为异地司法机关提供便利。

(3)搞好社会联动，寻求全方位支持。对跨区域案件，可及时向当地党委、各级纪检监察部门、人大汇报，取得他们信任、支持。同时，加强与新闻媒体的联系，充分发挥各类新闻媒体的舆论监督作用。