湖北省环境执法的问题及其对策

三、湖北省环境执法的问题及其对策

当前，湖北省环境执法工作，可以说取得了较大的发展。近年来，湖北省环境行政处罚日益标准化，依法行政程度提高;环境监管信息系统建设得到加强，湖北省加强环境监管信息自动化建设，已经基本形成了主要污染源自动监控信息网络;同时，湖北省环境日常执法和监督机制也不断完善。可以说，湖北省环保系统按照国家环保总局的统一部署，已经逐步形成了以集中式执法检查活动为推动，以日常监督执法为基础，以环境监察执法稽查为保障，以公众和舆论监督为支持的环境监督执法体系。总的说来，湖北省环境执法工作取得了很多成果和经验，但是还存在一些问题和亟待完善之处。

(一)湖北省环境执法存在的问题分析

1.环境执法依据的不足

湖北省环境执法依据方面存在的问题主要有:一是作为环境执法依据的法律、法规和规章禁则多，罚则少，可操作性差。环境行政处罚额度低，造成了违法成本低，守法成本高的情况。法律规定的行政处罚最高额度是十万元，而对一个大型企业来说，其每日的运行费用就有10万元，这样的企业往往宁愿受罚也不愿意守法。二是法律规定不具体、立法滞后。比如法律法规中极少有鼓励国内外企业向环境保护产业投资的政策和优惠条件，缺乏鼓励和督促市民和社会积极参与垃圾回收利用和分类收集等的具体规定。三是限期治理、停产决定权不在环保局而在地方政府，环保局难以落实对违法企业的治理。四是环保局强制手段少，对于拒不履行环境行政处罚决定的行为，环保部门缺乏查封、冻结、扣押、强制划拨等行政强制手段，只能申请法院进行强制执行，如此也造成了执行难的情况。很多情况下，虽然对企业下了断水、断电、吊销执照等处罚措施，但污染企业很难真正被关停。

2.环境管理体制混乱

湖北省的环境行政执法主体也具有多部门性，包括湖北省各级人民政府、环境保护、土地、矿产、林业、农业、海洋、水利、城乡建设、卫生、公安、交通、铁道、民航、港务监督、渔政渔港监督、军队等十几个行政部门。环保局与其他执法部门之间的分工主要依据《中华人民共和国环境保护法》、《湖北省环境保护条例(修正)》等。但是，这些法律法规有关执法权限的规定有重合或者规定不明确的情况，这样就需要各执法机关之间的协调。遇到这种情况，一般是由党政机关的政策文件来进行执法分工或者由各机关之间进行协调。

环境行政执法的高效和有力依赖于健全和完善的环境管理体制。然而，现行的环境立法对执法统一监督管理部门与分管部门之间的职责权限划分不够明确，缺乏对环境行政执法机构的专门规定，比如对小餐馆、小五金污染问题，环保、工商的职责划分就不明确，经常造成各执法机关互相推诿责任或者多头执法的局面，严重地影响了执法效率。

3.环境执法经济手段比较欠缺

环境执法中忽视经济手段突出表现在:一是经济手段弱于行政手段，单一的行政执法手段使得湖北省各级环保部门在处理日趋繁重的执法事务时显得力不从心;二是执法效益低于执法交易费用，环境执法效益达不到法律预期;三是处罚数额远低于环境损害成本，这是由于环境违法行为的处罚额太低，惩罚性不足造成的;四是湖北省环境执法工作忽视了湖北省的区域经济发展差距，对贫困县市的执法成本估算不足，造成在偏远和贫困地区的执法效率和水平比较低;五是经济补偿机制单一，补偿水平偏低。

4.公众参与的不足

公众参与的途径基本上就是12369热线、来访，举行听政程序的环境处罚和行政许可也很少。在基层和农村环境执法过程中公众能够参与环境执法的情况就更少，而且公众参与的理想化程度较低。大多数公民对环境问题的危害性、环境执法的目的和意义认识不足，使得公众参与的能力与公众参与的要求不符。在环境影响评价中公众参与基本上是流于形式。往往由于时间紧，经费不足等原因，大部分项目的公众参与仅限于在局部群众中采取调查问卷的方式，没有能够听取广泛、全面的群众意见。

5.环境信息公开的欠缺

湖北省关于企业环境信息公开的内容，还是局限于排污申报登记，企业的“三废”治理、达标的情况，企业的环境设施等内容上。这些信息仅仅是事后事实的陈述，体现的是“末端控制”思想，没有体现“预防”原则，具有滞后性。就自愿公开的内容而言，由于随意性较大，出于利益的驱动，大多数企业只公开有利于企业良好的外部形象的信息，如企业支持了哪些环境项目、从事了哪些社区绿化活动、通过了哪些环境认证、获得了哪些环境标志等;而对利益相关人投资和决策具有导向作用的企业环境信息，如企业的环境方针、环境管理系统、环境绩效、环境负债及其对企业财务的影响方面的信息却相当缺乏。

6.环境监察能力尚待提高

一方面，省环保监察队伍是依法受行政机关委托进行行政执法的组织，从法律性质上它不具备环境执法主体资格，没有权利对下级开展行政稽查。另一方面，湖北省环保监察队伍力量还比较弱，监察人员数量太少，监察队的执法车辆、设备都比较缺乏，特别是在贫困县市。农村环境监察的工作量更大，监察人员和设备明显不够。另外，湖北省生态监察薄弱，对生态保护的监察手段很少，一般只有调查、普查，真正运用强制手段进行生态保护执法的还很少。

(二)完善湖北省环境执法的对策

1.逐步完善环境执法法律依据，强化执法手段

第一，在法律上明确地方各级人民政府以及经济、工商、供水、供电、监察和司法等部门的环境监管责任，如对小企业，无证经营的小商小贩、小餐馆、小五金的监管权限分工都有待明确。第二，赋予环保部门必要的强制手段，如查封、扣押、没收等，落实对违法排污企业“停产整顿”和出现严重环境违法行为的地方政府“停批停建项目”权等，依法赋予环保部门对企业限期治理的权限;另外，对环境执法的强制性手段能够规定细致。第三，增强环境保护多项制度的可操作性，对环境法律法规中义务性的条款都要设置相应的法律责任和处罚条款。第四，健全“双罚制度”。目前湖北省环境执法中普遍存在只罚企事业单位，不罚单位直接责任人和有关领导的缺陷，应该确立既罚单位，也罚个人的“双罚”制度。

2.理顺环境执法体制，加强环境检查和稽查

应该建立起湖北省上下协调、统一的执法体制，这是环境执法工作的体制保障。同级别政府机关的环境执法权限划分，应该通过国家和地方法律、法规明确，防止执法缺位、执法冲突和执法效率低的情况。环境执法纵向体制方面，实行环保系统部分垂直管理，对于市以下环保部门，特别是经济开发区环保部门，应逐步实行垂直领导。另外，加大环境稽查工作，加大对环境行政不作为行为的查处力度。

根据《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》，各区域将设立环境督查派出机构，对地方环保执法进行督察，协调省际环境纠纷。湖北省也应该探索城市环保派出机构监管模式，完善地方环境管理体制和地方环境保护协调机制。

3.运用经济手段，提高执法效益

今后湖北省环境执法要注重增进执法效益，用经济鼓励、诱导方式在立法上形成有利于执法的法律体系。综合运用价格、税收等宏观政策，对形成执法不力的缺损作调整或经济补偿，消除执法不力的经济因素。在执行环境法律时，政府要合理地配置执法资金，对于偏远和贫困地区应增加执法资金和配备，使环境执法真正地与地方经济发展和社会发展相协调。

4.健全公众参与机制，保障公众的信息权、知情权

环境保护是公益型的事业，是全民的事业，这就决定了环境执法的全民性，环境执法必须依靠民众。公众参与的形式和内容还可以进一步深化，完善听政程序的实施，方便公众查询和获取环境资源信息。为了保障公众的知情权，不仅政府行政执法的具体行政行为和环境状况信息应该公开，企业环境信息也应该全面公开。

公众环境意识的高低是影响环境执法效率的重要因素，湖北省今后还应该深入开展环境保护的宣传和教育，特别是对偏远地区和农村进行环保知识和法律的教育，为环境执法提供良好的社会环境。

5.加强生态保护执法

目前湖北省生态保护执法工作远不如污染防治工作到位。今后应加强生态保护执法力度，使经济发展与生态保护统一，为构建和谐湖北努力。鉴于湖北省生态环境的特点和现状，生态执法工作重点应是:饮用水源保护、水土保持工作、外来物种监管、土壤污染、农村环境保护、自然保护区工作等。

6.加强执法能力建设

行政执法过错责任追究制的推行，既有利于加快民主政治进程和加强依法治国、以制度管干部，也有利于提高和增强领导干部的责任感和使命感，更有利于人民群众对领导干部的监督，促进廉政建设。同时，将环境执法人员纳入公务员序列管理，也能够持续地提高执法人员素质，一方面，要加强政治思想教育，用党的先进思想教育执法队伍中的每一名成员，树立正确荣辱观;另一方面，加强业务知识教育。由于环境保护涉及的知识面广，环保执法人员不仅需要熟悉法律法规，更需要丰富的专业知识，才能在执法现场更好地处理问题。