中国行政法制的历史演变

2.3　中国行政法制的历史演变

2.3.1　中国古代行政法制

中国是行政法因素产生最早的国家之一，其中许多内容不仅曾经对世界行政法制文明的发展作出了重要贡献，而且对我们今天的行政法制建设仍然具有一定的借鉴意义。

根据现有的史料，中国至少从周王朝开始就有了成文的行政规范。记叙周王朝历史的先秦著作《周礼》中有“体国经野，设官分职”的记载，根据臧云浦先生的看法，“《周礼》所记的整齐的‘六官’制度，虽不完全可靠，不能全部作为依据，但也能反映出古代设官定职的一个大概轮廓。”所以，《周礼》被认为是第一部具有“行政法”性质的文献。^[7]《周礼》之后，中国历史上有许多记叙封建典章制度的文献，著名的有《唐六典》、《元典章》、《明会典》等，它们大多沿袭了《周礼》把国家分为六个领域并相应设官分职的基本思路，其中比较有特色的是选官制度、职官制度、行政监察制度等。

1.选官制度

选官制度即官员的选拔制度，是行政法律制度的重要组成部分。在中国古代选官制度史上，先后有三种占主导地位的选拔方式，即察举征辟制、九品中正和科举制。

察举征辟制是我国古代第一种规范化、制度化的选官方式。它虽然在战国和秦代已有萌芽，但真正制度化则是汉武帝时期的事。当时，董仲舒向汉武帝进言:“使诸列侯郡守二千石，各择吏民之贤者，岁贡二人，以给宿卫。”武帝接受了此建议，于元光元年(公元前134年)下诏，“令郡国举孝、廉各一人”^[8]。从此，察举征辟的选官方式得以规范化、制度化，并一直延续到魏晋初期。所谓察举，即考察推荐，指由中央和地方官员根据国家的需要和规定条件，定期向中央输送人才，由朝廷按才委以官职。征辟，即皇帝和各机关首长直接礼聘人才为官的制度。

九品中正制创立于东汉末年，兴盛于魏晋南北朝时期。九品中正，又称九品官人法。“中正”即中正官，既有现今组织部长的味道，又有人才专家身份的意思。其职责是按一定的条件和程序为朝廷选拔官吏人才，并依次分为上上、上中、上下、中上、中中、中下、下上、下中、下下九等，以供朝廷选用。

科举制度萌芽于南北朝后期和隋初，定型于唐代，至清末被废止。因为九品中正制到了后期完全被世家大族所垄断，导致“上品无寒门，下品无世族”的结果，不仅无法选拔到真正的人才，而且是一种严重的社会不公，威胁到统治阶级政权的稳定，于是科举制度应运而生。科举为分科举人(选拔人)之意。同察举征辟制、九品中正制相比，科举制度的法制化、规范化及公正性的程度更高。它实行公开定期的统一考试，择优录取，具有相当程度的公开性和竞争性，既克服了察举征辟制的随意性，又否定了门阀世族在选官上的特权，具备现今各国文官公开竞争性考试录用制度的形式特征。事实上，西方近代文官考试录用制度就是借鉴了中国的科举制度。自1520～1870年的300多年间，英文版的有关中国官吏制度和政治制度的书籍在西方问世的多达70余种。其中《中国游记》(葡萄牙传教士克鲁兹著，1669年出版)、《伟大的中国》(葡萄牙修士德·万多萨著，1583年出版)、《文官考试制度》、《中国的历史与现状》等书不但具体介绍中国科举制的考试方法与内容，而且极力称赞中国官吏制度，并力主欧洲国家模仿或效法。在1855～1870年英国文官制度形成期间，英国当时的著名刊物《绅士杂志》、《伦敦杂志》、《雾杂志》等陆续撰文介绍中国录用官员的程序和方法，主张英国政府推行中国的文官考试制度。可见，中国古代官吏制度对英国文官制度的形成产生了积极的影响。

2.职官制度

职官制度，即官员管理制度，包括人事管理机构设置、人事分类、机构与职位管理、考绩、任用、回避、福利、退休(致仕)等人事和机构编制管理。

人事管理机构。中国古代管理官员的中央机构称为吏部，吏部的设置始于三国时期的曹魏，基本定型于隋唐，以后吏部的职能及机构都大体相同，至清末宣统三年(1911年)才被裁撤，另设铨叙等局代之。在中国古代，吏部的地位是很高的，中央政府部门排序一般是吏、户、礼、兵、刑、工，吏部被置于各部之首。吏部的内部分工也很细，以唐代为例，吏部设尚书一人，侍郎两人为吏部长官，下设四司:吏部司，掌管文职官员的升迁、任免命的颁发、吏员考核铨选;司封司，掌封爵、官员亲属的赐赠品爵事宜;司勋司，凡有功劳应授勋者，由司勋司审核后上报;考功司，掌内外文武官员的考课。此外，负责科举考试的一般是皇帝临时任命的官员负责。吏部实际上是皇帝人事行政的办事机构，它与皇帝共同掌管国家的人事行政大权。全国所有的“官”都要经过它委任、调配和管理。地方各级机关不再设置专门的人事机构，而由地方首长直接管理。

人事分类。中国古代官员分类是很明确的，所有的国家机关(实际上只有一种机关，即主要履行行政职能的国家机关，故以下称为行政机关)的工作人员都实行分类管理，不同类型的人员从选拔、任用、调配到福利、退休保障等都按不同的制度分别对待。

中国古代人事分类至少开始于汉代。秦汉以前，“官”、“吏”指同一事物，自汉代以后，“官”、“吏”开始各有所指，“官”用于指高级官员，“吏”用于指低级官员。唐宋以后，“官”用以专指有品级的国家命官，“吏”则指为官员办事的属吏。总体来看，中国古代行政机关工作人员可分为官、僚、吏、役四类。官是具有品级、由中央直接任免的行政机关工作人员。这类人员一般是各级行政机关和中央各部门的负责人，相当我们现代所说的政务官，其选拔途径主要是科举考试。僚是地方各级行政机关负责人的幕僚即参谋人员，这类人员都是地方行政首长自行聘用，没有正式和固定的官员身份，待遇亦由机关首长确定。吏是各机构各部门的办事人员，他们领受国家薪俸，其选拔亦由各机关各部门自行负责。役是为官府或官员服务的低级办事人员，包括衙役、工役、仆役等，其薪金亦由官府给付，选拔录用程序亦比较简略，往往是官或吏看中即可，和现今临时工聘用相似。

机构与职位的管理。汉代以前，做官就有职务，官职是不可分的。但是，从西汉中期开始，出现了不承担具体职务的官名。从此，官、职两分，有职务的称职事官，无职务的称散官。职事官和散官各有自己的品级，凡做官的人都带有散位，担任具体职务时，则另有官职品级，相当于品位分类中行政级别和职务的区别。除散官、职官外，还有勋官和爵位制度，这两种职位一般是用以奖赏战功和封赠皇族，也用于对国家功臣的奖励。关于官员的级别制度，周代就已开始。当时，周代官员分为九等，称为“命”，最高是“九命”，最低是“一命”。以后各朝一般实行九品十八级制度，管理规范、严格。

至于考绩、任用、调配、致仕等制度，中国古代也很完备，如考绩制度，古代一般是一年一小考，三年一大考，考绩的结果与官员的升降直接挂钩;官员实行任职回避，即地方负责官员必须异地任职，不得在本人家乡任职等。

3.行政监察制度

以分察百僚、巡按郡县、纠视刑狱和整肃朝仪为主要内容的行政监察，是我国古代行政法制建设的又一重要成就。

中国古代监察制度起源于春秋战国的御史，当时的御史兼有谏劝国君和督察百僚的职能。秦始皇统一中国后，置御史府，长官为御史大夫，属官有御史中丞、侍御史和监御史等，其职责是审理案件、巡查郡县、督办国家重大工程、监督军队等。严格地说，秦代监察制度尚属草创，虽有专门机构，但职能庞杂，监察和一般行政还没有完全分开，故许多学者认为中国行政监察制度形成于汉代。汉代的行政监察分中央和地方监察两大部分。中央监察的机构分两个系统:一是御史台掌管王朝中央的档案文书和中央官员的纠察，另一个是司隶校尉为京畿地区的监察官。汉代对地方的监察最初是通过中央派御史临时巡查来进行。汉武帝元封五年(公元前106年)进行改革，将全国分为十三个监察区，称十三州部，各设刺史一人，主管州部监察之事，监察的对象主要是地方大员和地方豪强。刺史权势显赫，为朝廷耳目，相当于明、清时代的钦差大臣。汉代监察制度是中国古代监察的定型时期，其后各朝虽有变化，但大抵万变不离其宗。

当然，按照现代行政法理论，中国古代社会的所谓行政法律规范及其各种典章制度只是具有某些形式法治的因素，且实质仍是一种人治行政。如科举制度选拔的只是封建君主的奴才，行政纠察制度是皇帝用来监督和纠察文武官吏，使他们对其绝对效忠的工具等，公丕祥教授将其概括为官制法制，^[9]这一概括是很恰当的。“官制法制”可以作两个方面的理解:首先，它表明，中国古代行政法制是“官”用来欺压“民”的手段和工具，不具有任何现代“控权法”的性质;其次，中国古代行政法制基本上是围绕官员管理(人事行政)展开的，即主要涉及行政组织法定的部分内容，行政运行和行政法治监督的内容几乎没有涉及。因此，中国古代行政法制不仅不可能是实质行政法治，而且连形式法治也是严重残缺的。

2.3.2　近现代中国行政法制的嬗变

1840年，西方列强通过坚船利炮打开了中国的大门，从此，中国进入半殖民地、半封建社会，中华民族经济、政治和文化制度的自然发展进程被打断，中国行政法制开始了步履蹒跚的现代化进程。

1.清末行政法制改革——现代形式行政法治在中国的萌芽

清朝末年，在帝国主义、封建主义和官僚资本主义剥削和压迫下，民族矛盾、阶级矛盾和社会矛盾空前激化，清朝专制统治处于风雨飘摇之中。为了摆脱灭亡的命运，晚清统治者被迫在20世纪初效法西方宪政制度，进行政治制度变革，由此开始了中国行政法制现代化的艰难历程。改革的内容主要包括:

(1)颁布《钦定宪法大纲》，实行“立宪”政治。1905年，清政府派载泽、端方等五大臣前往欧美日本各国考察“政治”，1906年9月正式宣布“预备仿行宪政”，1908年颁布《钦定宪法大纲》、《议院选举法要领》等，试图按照君主立宪制模式来设计“三权分立”的国家政治制度:“谨按君主立宪政体，君主有统治国家之权，凡立法、行政、司法，皆归总揽，而以议院协赞立法，以政府辅平行政，以法院遵律司法。”^[10]1909年各省成立咨议局，为督抚的咨议机构，议员由民选产生。咨议局虽然没什么实权，但省的预算及法令条规都要由其通过，已具有省议会的雏形。立宪党人就是利用这个阵地开展维新运动，如江苏咨议局议长张謇、湖北咨议局议长汤化龙、湖南咨议局议长谭延恺等都是立宪派的重要代表。次年，中央成立资政院，其议员一半由各省咨议局选举而来，一半由皇帝委派。资政院的职能与省咨议局类似，为皇帝的咨议机构，没有独立的立法权，内阁也不对资政院负责，但国家的预算和法律都要由资政院通过，可以说它已具有现代议会的雏形。事实上，现代议会的源头——英国议会也是由中世纪国王的咨询机构演变而成。此外，在司法独立方面，清末各省已建立审判厅，司法权已从行政权中独立出来。

(2)改革行政机构。为了适应与西方国家交往和社会管理发展的需要，清王朝于1901～1905年间对中央政府机构进行了一些调整，除传统的吏、户、礼、兵、刑、工六部外，新设了外务部、商部、学部、巡警部。1906年7月13日，清政府在宣布假预备立宪后，为了进一步集中皇室权力，削减汉官和地方督抚的权限，于7月14日令载泽、世续、徐世昌、袁世凯等人拟定机构设置方案。根据该方案，国家最高行政机关称内阁，由原内阁、军机处改并，由总理大臣、左右副大臣及各部尚书组成。内阁设外务部、民政部、财政部(后改为“度支部”)、陆军部、法部、学部、农工商部、交通部、理藩部、吏部、礼部等十一个部。由于保守派的反对，这个改革方案随即夭折。此后，直到1910年，清政府在国内革命斗争的威胁下，又重演改革的闹剧，于1911年5月8日正式公布《内阁官制》。根据《内阁官制》及《内阁办事暂行章程》的规定，国家行政实行责任内阁制，内阁总理大臣由皇帝委任，直接对皇帝负责，下设十部，把原来的吏部、礼部取消，另设海军部。各部首长不称尚书，改称大臣，依次为外务大臣，民政大臣，度支大臣，学务大臣，海军大臣，司法大臣，农工商大臣，邮传大臣，理藩大臣。内阁的职权是辅弼皇帝，负责国家行政管理。其具体职能是:通过法律案及敕令案并官制法令、决定国家预算案及决算案、负责预算外之支出、负责条约及重要交涉、负责官员的奖惩晋升事宜及裁决各部权限争议等。

(3)废除科举制度。至清末，科举制度已经完全失去了其早期所具有的积极功能，成为阻碍新型的近代人才脱颖而出的障碍。在康有为、梁启超等维新派人士的劝谏和鼓动下，光绪帝于1898年5月5日下诏，宣布废除科举。戊戌维新失败以后，以慈禧为代表的朝廷顽固势力又恢复了科举制度。然而，但它是徒有形式而渐趋末路，青年学子对其不再迷恋，而开始把救国救民作为自己神圣的职责。到1905年，慈禧太后不得不下诏废八股而改试策论。

总起来看，清末政治制度改革雷声大雨点小，纸上的东西多付诸行动的少。因为清王朝原本并无意改革，所谓的“改革”只是为了应付资产阶级和人民强烈的改革要求，从而使中国失去了一次超越传统，跨入现代行政法治国家的机会。但另一方面，我们也应当看到，至少从其一些改革方案或措施看，现代行政法制的雏形已经显现。

2.南京临时政府的行政法制——资产阶级行政法治的初步尝试

1911年的辛亥革命推翻了清王朝的君主专制统治，创立了资产阶级民主性质的国家政权——“中华民国”，颁布了大量的行政规范。

在行政组织法定方面，根据《中华民国临时政府组织大纲》(1911年12月2日)、《中华民国临时政府中央行政各部及其权限》、《大总统咨参议院编定各部官制》以及后来的《中华民国临时约法》等法律文件的规定，中央政府实行责任内阁制，设陆军部、海军部、外交部、司法部、财政部、内务部、教育部、实业部、交通部等九个部。部设总长一人、次长一人。次长由大总统荐任，次长以下官员均由各部总长分别荐任、委任。各部实行部长负责制，并划定各自的职能。

在行政运行法制方面，中央各部院还制订了具体的官制官规。如，根据1912年2月6日《临时政府公报》第9号，临时大总统孙中山一次就咨请参议院议决“各部官制通则二十一条、陆军部官制三十条、外交部官制七条、内务部官制九条、交通部官制七条、教育部官制七条，并规定法院官制十二条、公报局官制九条、铨叙局官制七条，印铸局官制八条。”在地方政制方面，主要是协调和理顺中央与地方的关系等。

在行政监督方面，首先，根据资产阶级“三权分立”的基本精神，确立国家行政机关只是与立法、司法相互制约，彼此独立的国家机关之一。《中华民国临时约法》共分总纲，人民、参议院、临时大总统、副总统、国务员、法院、附则七章，从中可以明确看到“三权分立”的国家机构体系的模式，这就为行政法治监督奠定了根本法基础。其次，在立法、司法对行政的控制方面，《中华民国临时政府组织大纲》规定临时大总统在行使下列职权时须得参议院的同意:宣战、媾和及缔结条约，制定官制、官规及任命国务员及外交专使，设立临时中央审判府等。另外，《中华民国临时约法》还具体规定了参议院对临时大总统及行政机关的监督职权:审议通过临时政府的预算和决算、受理人民对行政机关的投诉、质询于国务员并要求其出席答复、有权弹劾临时大总统和国务员等。关于司法对行政的控制，临时约法规定了两条，第41条规定:“临时大总统受参议院弹劾后，由最高法院全院审判官互选九人组织特别法庭审判之”;第49条第2款规定:“关于行政诉讼及其他特别诉讼;别以法律定之”。

尽管由于资产阶级革命派与生俱来的软弱性导致临时政府的现代行政法律规范没有得到切实地实施，但这一时期的行政法制建设及其成果却对中国行政法制现代化的进一步发展产生了深远的影响。

3.北洋政府与南京国民政府时期的行政法制——封建主义和资本主义法制混合的怪胎

(1)北洋政府时期的行政法制。由于资产阶级的软弱和国内外反动势力的高压，辛亥革命的胜利成果被封建军阀和官僚袁世凯所窃取，中国进入军阀混战时代，封建军阀轮番控制国家政权，实行军事独裁。虽然北洋军阀政府名义上还是“中华民国政府”，南京临时政府时期建构的“三权分立”的国家政治体制虽然在形式上还得到承认，但资产阶级性质的宪法实际上已被封建军阀“敬而远之”，国会成为封建军阀手中的玩物，议会和司法对行政的控制无名无实。例如，根据1914年4月5日发布的《县知事审理诉讼暂行章程》第1条规定:“凡未设审检厅各县，第一审应属初级或地方厅管辖之民、刑事诉讼，均由县知事审理。”这等于说，至少在县这一层级，国家司法权与国家行政管理权又合二为一。

当然，北洋军政府时期的行政法制在实证的或形式意义上也有一定发展。这主要表现在:首先，北洋军政府制定和公布了一些地方官制法规。如1914年5月23日制定公布的《省官制》、《道官制》、《县官制》以及1916年4月21日公布的《政府组织令》等。其次，北洋军政府还将官吏的甄用、官第官俸、纠弹惩戒等纳入法律轨道，颁行了《文官高等考试法》、《文官普通考试法》、《外交官领事官考试法》、《中央行政官官等法》、《官俸法》、《司法官官等条例》及其《官俸条例》、《监所职员官等法》及其《官俸法》、《司法官惩戒法》、《审计官惩戒法》、《文官惩戒条例》以及《文官恤金令》等行政法律文件。再次，北洋政府颁行了不少行政管理方面的法律规范，其中重要的有《治安警官条例》(1914年3月2日)、《预戒条例》(1914年3月3日)、《戒严法》(1912年12月15日)、《矿业条例》(1914年3月11日)、《矿业条例施行细则》(1914年3月31日)、《出版法》(1914年12月4日)等。最后，北洋军阀政府时期还在中央建立了平政院，对行政机关也曾起过制约作用。当然，这些形式上的标榜行政法制的文献，掩盖不了北洋政府专制独裁的本质。

(2)南京国民政府的行政法制建设。1927年，张学良的“东北易帜”标志着北洋军阀统治在中国的结束和蒋介石的南京国民政府统治的开始。虽然蒋介石仍然打着孙中山“三民主义”革命的旗号，保留“五权宪法”的宪政体制，但南京政府实质上是以蒋、宋，孔、陈四大家族为代表的大地主、大资产阶级的政权，实行的是“一党、一派、一人”式的独裁统治。这可以说是南京国民政府行政法制建设的实质方面。但是，我们也应当看到，这一时期是中国行政法制发展史上最发达的时期。南京国民政府为了其阶级统治的需要，试图将国家行政管理纳入法治的轨道，颁行了大量的行政法规，其涉及的范围极其广泛，它除了当时的新编六法全书中所概括的内政、教育、军政、地政、财政、经济、人事、专门职业和行政救济八个领域外，还包括官制法和考试法等十个方面，基本形成了现代行政法制的框架结构。自然，由于南京政府的反动本质所限，这些法律规范都没有得到有效地执行。例如，根据《行政法院组织法》第1条规定，“行政法院掌握全国诉讼审判事务”。可是，行政法院在全国只有一个，设于南京，而且其机构设置很小，只有二三十个工作人员(相当于中央机关的一个科)，办一个案需要很长时间，甚至有时要好几年。由此可见，南京国民政府时期司法权对行政权的控制在实践上是有名无实的，《行政诉愿法》、《行政诉讼法》和《行政救济法》基本上被束之高阁。

从以上情况可以看出，北洋军阀政府与南京国民政府时期是中国历史上资产阶级行政法制最发达的时期，甚至可以说在南京政府时期已基本形成了现代化行政法律制度的框架，但却也是封建行政独裁专制最厉害的时期，所以我们说它们是封建专制实质与资本主义法治形式合璧的怪胎。

2.3.3　当代中国行政法治的发展

1949年中华人民共和国的成立，标志着中国行政法进入了一个新的历史阶段，即社会主义行政法制建设阶段。中华人民共和国宪法规定，中华人民共和国的一切国家权力属于人民，人民行使国家权力的机关是各级人民代表大会，包括行政机关在内的其他国家机关必须接受国家权力机关的领导和监督。在行政法制建设方面，20世纪50年代初期和中期，国家制定和颁布了大量的行政管理方面的法律、法规，规定了国家行政机关的组织、职权和国家行政机关对社会、经济和文化等各种事务的管理规则和管理方式。据统计，仅登载于《中央人民政府法令汇编(1949～1954)》、《中华人民共和国法规汇编(1954～1956)》专刊上的有关行政管理的法律、法规就有829项。而且，这些法律、法规在实践中一般也能得到遵守和执行。但是，毋庸讳言，总体来说，在改革开放以前的30多年的时间内，我国行政法治建设无论是形式还是实质都存在严重的缺陷。从形式法治(法制建设)来说，这一时期法律、法规几乎都是政府管理的法，行政程序、行政诉讼、行政监督等管理政府的法很少或者说几乎没有;从实质法治来说，国家行政运行中主要是依政策而不是依法办事，“十年文革”时期行政法律制度更是被破坏殆尽。姜明安教授对这一时期的行政法治状况有一个准确的定性概括，他说:“80年代以前，我国的行政管理基本是以人治为主，行政机关及其工作人员主要是依靠政策办事，依领导人的指示、命令办事。”^[11]

改革开放以来，我国行政法治化建设得到了突飞猛进的发展，特别是在确立了市场经济体制后，法治化进程更是大大加快，行政法规、规章每年以千件以上的数量递增，很多带有全局性的，对国计民生产生重大影响的行政法律法规，有些已经颁布，有些正在加速制定。依法行使职权正日益成为行政管理实践遵循的基本方针。《行政诉讼法》(1989)、《国家赔偿法》(1994)、《行政处罚法》(1996)、《行政复议法》(1999)等先后颁行，特别是在1999年宪法提出了“依法治国，建设社会主义法治国家”的宪政原则，是我国走向依法治国、依法行政时代的重要标志。具体来说，改革开放20多年来，我国行政法治建设实现了六个转变，即:行政机关从主要依政策办事到主要依法办事、官民关系从只可“官告民”到亦可“民告官”、行政侵权责任从“落实政策”到国家赔偿、人事管理从实行干部制度到推行公务员制度、政府和政府工作人员从只监督他人到自己也接受监督、对行政权的控制从只注重实体制约到同时注重程序制约。^[12]

但是，我们也应当看到，我国行政法治的现状离理想的目标还有相当的差距，主要表现在:首先，整个社会尚未真正树立“法律至上”的观念，现实生活中有法不依、贪赃枉法的现象时有发生，老百姓不敢或很难监督的情况更是普遍存在。其次，行政行为法律规范体系还有待完善。行政主体、行政行为、行政关系等缺乏明确的法律定位和规范，行政“自由裁量权”过大。如在政企关系上，现代企业制度在许多企业还没有真正建立，政企关系没有得到很好地理顺，也就是在政府和企业间没有用法律设置明确合理的边界，政府和企业的职能交叉和错位还大量存在。再次，许多行政管理法律、法规明显滞后于社会经济发展的需要，亟待修订或清理。因此，可以说，我国的依法治国还任重而道远，依法行政的水平有待于进一步提高。