行政法产生的条件

2.1　行政法产生的条件

现代行政法之所以能够首先在近代西方国家产生，与其特定的经济、政治与思想文化条件是分不开的。

2.1.1　经济条件

作为一种制度和文化，行政法属于上层建筑。按照马克思主义的观点，经济基础决定上层建筑，一定的上层建筑是建立在一定的经济基础之上的。和民主政治一样，行政法的经济基础就是商品经济。

我们知道，迄今为止，人类社会发生过三种经济发展模式:自然经济、商品经济和计划经济。显然，只有商品经济才能构成行政法的经济基础。

首先，我们从理论上进行推理分析。马克思曾经说过，商品是天生的平等派。什么是商品经济呢?为什么说它是天生的平等派呢?它又如何成为行政法的基础呢?

商品是人们用以交换的劳动产品。由于社会分工的不同，人们日常生活用品不可能完全自给自足，必须去和他人交换。商品交换过程“不但尊重自由和平等，而且自由和平等是它的产物;它是自由和平等的现实基础”^[2]。另一方面，商品交换的唯一法律前提是“任何人对自己产品的所有权和自由支配权”^[3]。因此，市场或商品交换过程，实质上就是为法律所确认和保障的自由、平等和所有权的集合体。所以，商品经济实质上是一种法治经济。因为任何市场都必须有一套相对公平合理的交易规则，否则就很难存在和发展。试想，如果没有合理并且为公众所接受的交易规则，而是坑蒙拐骗或者强买强卖，这个市场还能持久存在吗?因此，在商品经济社会中，社会经济的发展客观上要求政府是有限权力的政府，是法治的政府。政府只能是交易市场的仲裁者及交易规则和秩序的维护者，而不能是主宰者。政府可以引导和调控市场，可以制定市场规则，但前提是它必须尊重市场规律，遵守自己制定的规则并接受市场主体的监督。

与商品经济相反，自然经济是一种自给自足的经济。在自然经济社会，人们日常生活所需主要由自己生产，只有很少的生活必需品通过交换来满足。也就是说，人们的生活主要依赖自己而不是市场，因此与市场制度相联系的平等观念、有限政府观念等没有或者很淡漠。与自然经济相适应的上层建筑就是君主专制制度。自然经济存在于生产力水平低下的古代和中世纪社会，如西欧中世纪及明清以前的中国。

计划经济实际上是一种权力经济。它的存在是基于这样一种假设:政府是万能的，它了解一个国家所有个人和组织的需要，这些需要被编制为需求—供给计划，社会中所有的工厂按计划生产，商业部门按计划分配产品。整个生产—分配过程中起决定作用的是各级政府，其他企事业单位和社会组织都是政府的附庸，人、财、物均由政府控制。有学者称这种政府模式为“全能政府模式”，实际上也就是极权政府模式。在这种模式下，政府的权力事实上是没有限制的，更谈不上行政法。如果说有法制，也主要是以法制民。严格的计划经济曾经在前苏联等社会主义国家实行过。

其次，从人类行政法思想和制度的形成和发展过程看，正是由于资本主义商品经济的萌芽、发生和发展，引发了行政法的发生和发展。

行政法的思想，古已有之。但是，在人类历史上首次将法治理论系统化并付诸实践的还是商品经济得到前所未有发展的封建社会末期和资本主义时期。

西欧封建社会末期，资本主义商品经济已发展到了相当高的水平。在商品经济的大潮中，大批的自耕农、佃农由于失去土地而获得了人身自由，从而产生了可以自由选择职业的工人阶级。人的自由流动摧毁了堡垒式的封建采邑，人们对迁徙自由、交换自由、人格平等的要求日益强烈。获得优越经济地位的新兴资产阶级迫切要求建立反映商品经济要求的新政治权力结构，要求统治者的权力受到限制，要求统治者的管理遵循一定的行为规范。于是，资产阶级以启蒙思想家提出的“天赋人权”、“依法治国”理论为思想武器，带领广大人民群众展开了声势浩大的反对封建君主专制制度的斗争，并最终取得胜利，建立了法治化的资产阶级国家政权。

再次，从现实情况看，当今世界，行政法比较完备的基本上是发达资本主义国家。这说明，商品经济的发展水平与行政法水平存在密切关联，商品经济愈发达，国家行政法愈完备。

2.1.2　政治条件

法律古已有之，法治思想也古已有之，但真正实现法治目标则是近代资产阶级民主制度产生以后。正如我们前面分析的，任何社会都可能有法制，但只有在民主社会才可能实现法治。这是由法治的特点决定的。

法治，有人根据其汉字的笔画特点俗称“水治”，“法制”则相应地被称为“刀治”。这一“水”一“刀”十分生动形象。“刀”象征武力和镇压，所以前资本主义社会的法制是专制统治者手中镇压人民的工具。在那里，一方面，“人治”被奉为治国原则，君主的话就是法律;另一方面，整个社会人分三六九等，法律对不同的人效力是完全不一样的。所谓“刑不上大夫，礼不下庶人”。相反，水的特点是“平”，因此法治要求的是法律至上，在法律面前，人人平等。显然，只有在民主政治下才可能实现法律至上及法律面前人人平等。这也正是行政法原则最早由资产阶级提出并付诸实践的政治根源。

2.1.3　思想文化条件

西欧是现代行政法的发祥地，18世纪发生在西欧的启蒙运动则是现代行政法的思想渊源。启蒙思想家创立的法治理论、人民主权理论和分权思想等，成为后来西方各国建立法治国家及法治行政的思想理论基础。

1.近代法治理论

在近代法治理论创建过程中，资产阶级启蒙思想家中对法治原则的确立贡献最大者当首推卢梭。他宣称，“凡是实行法治的国家——无论其形式如何——我就称之为共和国，因为唯有在这里才是公共利益在统治着，公共事物才是作数的”^[4]。另外，他还指出，法律是公意的行为，君主不能高于法律。“不管一个国家的政体如何，如果在他的管辖范围内有一个人不遵守法律，其他所有的人就必然会受到这个人的任意支配。”^[5]卢梭的法治理论可归结为:人民拥有立法权，法治与共和政体相结合，法治意味着平等。更为难得的是，他把自己的法治理论和激进的民主主义结合起来，认定人民有权反抗暴君、推翻暴君，对人治主义进行了彻底否定。

卢梭等西方启蒙思想家创建的法治理论，鼓舞了人们反对人治主义、反对封建专制制度的革命斗志，促进了资产阶级革命的胜利。这一胜利又为法治理论走向政治实践提供了基础和条件。1787年美国宪法、1789年法国人权宣言可说是这种政治实践的开端。美国宪法首先规定公民的基本权利，同时规定了政府机构的组织结构，采用典型的分权制衡形式以防止政府滥用权力。《人权宣言》宣布:“法律是公共意志的体现，全国人民都有权亲身或经由其代表去参与法律的制定。法律对于所有的人，无论是施行保护或处罚都是一样的。在法律面前所有的公民都是平等的，故他们都能平等按其能力担任一切官职，除德行和才能的差别外不得有其他差别。”它以政治文书的形式确认了人民的立法权与法律上的平等权利。《人权宣言》还宣布:“除非根据在犯法前已经制定和公布的且系依法施行的法律以外，不得处罚任何人。”“任何人在未被宣告为犯罪以前应被推定为无罪。”它确立了罪刑法定主义原则和无罪推定原则。法国《人权宣言》所宣布的有关法律的制定与执行的各种原则为近代的法治原则奠定了基础，也为资本主义国家宪法确认法治原则提供了样板。在美、法两国宪法之后，各资本主义国家的宪法都以不同的方式确立了法治原则。

2.人民主权思想

人民主权学说的首创者是也是法国的启蒙思想家卢梭。他以自然权利说和社会契约论为理论基础，说明人类出现私有财产以后，原来的自然状态的社会和人们拥有的自由、平等的自然权利便被破坏和践踏，为了避免因相互残杀而同归于尽，于是相约组成国家，规定每个缔约者必须遵守契约，服从“公意”。在这种理论的基础上，卢梭认定，人民的公意在国家中表现为最高权力，人民是最高权力的来源，主权属于人民。卢梭从他的“公意”基点出发，论述了人民主权的两个特性:第一是主权的不可转让性。他认为主权既是公意的具体体现，它就永远不能转让。因为主权者是一个集体的生命，它就只能由自己代表自己。如果转让主权，意味着转让意志，而转让意志就是出卖自由，出卖生命，这是主权者所绝对不能容许的。第二是主权的不可分割性。他认为主权既然是公意的具体表现，它就永远不可分割。因为公意是人民整体的公共意志，它本身具有不可分割性，如果分割开，就不成其为公意了。^[6]卢梭的人民主权理论创立之后，即在政治实践中发挥作用。1776年美国的独立宣言和1789年的法国人权宣言就接受了卢梭的理论。独立宣言宣称:“政府的正当权力得自被统治者的同意。”人权宣言宣布:“整个国家的主权的本源寄托于国民，任何团体任何个人都不得行使主权所未明白授予的权力。”

3.三权分立学说

近代分权学说是由洛克所倡导，由孟德斯鸠加以发展和完成的。

洛克在他所著的《政府论》(下篇)中把国家权力分为立法权、执行权和联盟权三种。他认为议会是掌握立法权的机关，政府是掌握执行权的机关。他主张在君主制国家中执行权应该属于国王，由国王任命大臣、法官以及其他公务员并指导他们执行法律。联盟权也应当由国王行使。他特别强调立法权与执行权的分立，认为由同一批人同时拥有制定和执行法律的权力，就会给人们的弱点以极大的诱惑，使他们动辄要攫取权力。

孟德斯鸠在他的《论法的精神》一书中将国家权力分为立法权、有关国际法事项的行政权和有关民事法规事项的司法权三种。他称第二种权力为行政权，第三种权力为司法权。他认为这三种权力应当分别由不同的人或不同的机关掌握，否则公民的自由便没有保障。他还根据英国的政制说明各种权力之间的制衡关系，指明立法机关由两部分组成，通过相互的反对权彼此制约;立法机关的两部分都受行政权的约束，而行政权亦受立法权的约束，彼此协调前进。

虽然孟德斯鸠和洛克的分权理论都有缺陷，如洛克未能明确区分国家机关的权能界限，他所说的联盟权只是行政权的一种，他所说的三权，实际上只有立法、行政两权;孟德斯鸠所说的立法、行政、司法三权则在国家机关的权能划分上比较明确、比较合理，然而他把行政权归结为有关国际法事项的权力，这是不准确的，但他们分权制衡的思想适应了资产阶级反对封建专制制度的要求，被资产阶级国家宪法所采用。美、英、法等资本主义国家制度普遍实行三权分立的原则。