行政法的实质与作用

1.3　行政法的实质与作用

1.3.1　行政法的实质

在行政法律关系中，行政权力与公民权利是一对矛盾，这一对矛盾也是行政法的基本矛盾。行政法的主要目的是什么?是为限制政府权力(治官)，还是保障政府权威(治民)?权利本位还是权力本位?这就是行政法的实质问题，也有学者称之为行政法的理论基础。围绕这一问题的不同回答，形成了三种有代表性的实践模式和理论流派。

1.控权论

控权论源于英美国家传统的行政法理论。英美一些行政法学学者从权利本位出发，把行政法称为控权法，人们称之为“控权论”。该理论在英美法系国家中占据主导地位，也是这些国家行政法实践的指导原则。该理论主张行政法应当是以公民权利为本位，对行政权力进行控制的法。最集中、最直接地表述该理论的定义有:“行政法是控制政府权力的法”^[15]、“行政法是控制国家行政活动的法律部门，它设置行政机构的权力，规范这些权力行使的原则，以及为那些受行政行为侵害者提供法律补救”^[16]。

控权论基于自然权利论和“性恶论”，认为行政权具有天然的侵略性，只有通过行政法制约行政权，才能有效防止其腐败，保障公民的权利;认为司法审查和行政程序是制约行政权最有效的形式和手段。将行政法律责任的范围限于行政主体责任。对行政相对人违反行政法律规范以及由此应承担的相应的法律责任，不归入行政法研究的范围。司法机关是追究行政法律责任的主要机关，行政诉讼是司法机关实现对行政行为进行审查和给予公民权利补救的基本形式。

2.管理论

管理论则主张以权力为本位，主张行政法应是政府管理公民的法，是维护政府权威的法。这种理论在早期大陆法系国家和前苏联的行政法学中占据统治地位。该理论信奉“法律是无限主权者的命令”，认为行政法是“对国家事务进行管理的工具”、是“国家管理的法”。^[17]行政法就被理解为“以法行政”。在行政法律关系中，行政机关是权力主体，相对方是义务主体，权力—义务不对等是行政法的基本特征，命令—服从是行政行为的基本模式。因此，在“管理论”那里，法治的中心是以法行政，即用法律管理国家事务，要求行政相对人服从法律的命令，否则要承担行政法律责任，受到法律的制裁。相应地，该理论将行政法律责任的范围限于行政相对人的责任，不强调行政主体的法律责任。当然，管理论和前资本主义时代的君主专制理论是完全不同的。管理论承认人民主权、承认有限政府原则，只不过他们将政治和行政截然分开，认为人民主权、政府责任等都是政治问题，应当通过选举、立法和司法对行政的制约等政治途径解决。行政要解决的是对社会公共事务管理的效率问题，而不是民主问题。因此，管理论者认为行政法只包含政府管理的法，管理政府的法不属于行政法的范畴而属于政治法。他们一般都是以行政组织、行政职能和作用为核心来构筑行政法学理论体系，不讲司法审查和司法补救。

3.平衡论

平衡论，即权利义务平衡论，亦称兼顾论，是近年来我国以北京大学罗豪才教授为代表的一批学者提出的一种行政法基础理论。^[18]该理论认为，公共利益与公民利益的差别与统一是现代社会最常见、最普遍的一种现象。正确处理利益关系的原则应该是统筹兼顾，不可只顾一头，即各利益主体的权利义务关系总体上应该是平衡的。这种平衡既包括不同主体之间的权利义务的平衡，也包括同一主体自身权利义务的平衡。平衡论认为，一方面，为了维护公共利益，必须赋予行政机关必要的权力，并保障这些权力有效地行使，以达到行政目的;另一方面，又必须维护公民的合法权益，强调行政公开，重视公民的参与和权利补救，以及对行政权的监督。这两方面不能偏废。在个人利益与公共利益出现不可调和的矛盾时，个人利益应服从公共利益。行政法律关系的主体都必须遵循行政法原则，都应受法治原则的制约，无论何方违反行政法律规范，都应追究其行政法律责任，只是各方可能违反的法律规范、追究其责任的主体，以及可能受到制裁的形式有所不同而已。因此，行政法既不是行政特权法(即管理法)，也不是抑制行政权力的控权法，而应是平衡法。当然，同行政主体相比较，行政相对人处于弱者的地位。因此，在一般情况下，应在总体上强调行政法平衡作用的同时，给予行政相对人更多的行政参与权和设置更为完备的权利补救措施。

应当说，上述三种观点或理论模式适应了不同国家不同时代的需要，各有其存在的合理性。但是，在现代社会，任何实行民主制度的国家行政法的目的都不是单一的，必然是控权和管理并存。一方面，行政法赋予行政组织以行政职权，保障其权威，以确保国家行政机关对社会实施有效管理，促进社会经济文化的发展;另一方面，行政法应严格规范政府行政行为，加强对行政的监督，防止行政机关滥用职权，维护公民及社会组织的合法权益。从这个意义上说，平衡论更符合现代社会实践的需要。但关键是如何理解平衡论。我们认为，所谓平衡就是一种动态的稳定，平衡是没有固定模式的。比如，在中国这类极权和集权制历史传统悠久、行政本位现象依然存在的国家，平衡天平的砝码应当是加重在控权一边。相反，西方历史上曾出现过的“无法律便无行政”的机械主义控权模式，由于不能适应社会发展的需要，最后被各国所抛弃，转而给予行政机关更多的自由裁量权。因此，现代行政法的实质应当是既保障公民权利，也维护政府权威，最终目的是使政府行政在合法的轨道上运行。

1.3.2　行政法的作用

在现代民主国家，行政法的作用概括起来主要表现在以下四个方面。

1.维护社会秩序和公共利益

随着现代社会经济的发展，社会问题也日趋复杂化、多样化，这就要求行政机关切实履行职责，有效维护国家和社会公共利益。行政法设定行政主体的职权范围，为行政主体管理国家和社会公共事务提供了法律依据，使行政主体可以运用行政职权来维护国家和社会公共利益。行政法还规定行政关系双方的权利和义务，并规定违反行政法规范的当事人所应当承担的法律责任，由此构成符合国家和社会公共利益的行政法律关系模式，并使行政主体能够依法建立并维护行政管理秩序，制止违法行为和制裁违法行为当事人，保障国家和社会公共利益;人民群众也可以通过批评、检举、申诉或控告等方式，促使行政主体依法行政、履行法定职责，以实现国家和社会公共利益。

2.监督行政主体，防止行政权力的滥用

由于行政权力客观上存在易腐性、扩张性以及与个人权利的不对等性，因而必须对其加以监督和制约。行政法通过规定行政权力的范围、行使方式及法律责任等方式，可以达到有效监督行政主体、防止行政权力违法或滥用的目的。

3.保护公民、法人或其他组织的合法权益

行政法保护公民、法人或其他组织的合法权益主要包括两个方面的内容:一是通过赋予行政机关合法权限并监督其行使来保障公民、法人或其他组织各项政治权利、经济权利和社会权利的实现:二是通过赋予公民、法人或其他组织对行政的监督权(如检举权、控告权)，行政权行使过程中的参与权(如知情权、要求听证权)，特别是对行政行为侵犯其合法权益的提起复议权、诉讼权和要求赔偿权，以保护自己的合法权益。当行政相对人的合法权益受到行政主体侵害时，行政相对人可以依法请求有权机关给予保护，并排除不法侵害，恢复其合法权益或获得行政赔偿。从这个意义上说，行政法也就是人权保障法。

4.有利于提高行政效率

在许多人心目中，法治必然妨害效率，这其实是一种误解。不错，在有些情况下，法治、程序可能与效率产生矛盾，例如，重证据和程序有可能不利于公安机关及时抓捕犯罪嫌疑人，听证制度可能使行政机关耗费更多的时间，等等。但在大多数情况下，法治有利于提高行政效率。首先，依法行政，在法律规定的范围内决策，依照法律规定执法，保证行政管理符合国家和人民的要求，尽量避免不公正和违法行政，可以减少行政纠纷和矛盾，从而提高行政效率。其次，在法治状态下，行政机关职权范围、办事程序和要求都是公开的，相对人需要找政府部门办事，就很容易知道找哪个部门、需要什么条件、应做什么准备，从而可以更好地配合行政机关的工作，提高办事效率。