行政权力和行政权利

1.2　行政法的基本原则

行政法基本原则，是指体现行政法根本目的和要求，并贯彻于全部行政法规范之中，指导行政法规范的制定、实施和行政法发展的一般原理或准则。这些原则包括:

1.2.1　行政组织法定

行政组织法定的含义是，行政机关依法律设置，行政机关的职权由法律规定。行政机关必须在法律规定的职权范围内活动，非经法律授权，不可能具有并行使某项权力。这与公民的权利不同，从法治的要求说，公民的权利行使的规则是，凡法律没有禁止的，公民皆可为之。行政机关行使职权的规则是，凡法律没有授予的，行政机关就不得为之，法律禁止的当然更不得为之，否则就是超越职权。行政机关超越职权分两种情况:在内部，超越职权就是横向“挪用”了其他行政机关的职权，或纵向“挪用”了上下级行政机关的职权;在外部，超越职权就是侵犯社会组织、公民的合法权益。职权法定，越权无效，是行政法的主要原则之一。

1.2.2　法律保留与法律优位

这里的“法律”是指国家立法机关制定的法律。我们知道，在现代民主国家，立法机关是代表人民制定国家法律的专门机构。但是，近现代行政权扩张的结果，使行政机关也拥有了立法权。因此，广义上的“法律”，不仅包括立法机关制定的法律，还包括行政机关颁布的法律法规，如我国国务院制定的行政法规、国务院部委及省级政府等制定的行政规章。这样，行政机关与立法机关之间必然要有一个权限划分。显然，由于立法机关是专门的民意代表机关，一些事关国家基本制度方面的问题、直接涉及公民基本权利和义务的问题等自然应当由立法机关保留，此即法律保留原则。例如，我国《行政处罚法》就明确规定，剥夺和限制公民人身权和财产权的设定权只有法律(全国人大)才能行使。

法律优位是指国家立法机关所颁布的法律的优先适用。行政机关是国家法律的执行机关，可以说，大部分国家法律都是由行政机关来执行的。法律规范在效力上是有位阶层次的。法律在效力上高于行政法规和规章等任何其他法律规范。行政机关在法律的执行中应当贯彻法律优位或优先原则:(1)在已有法律规定的情况下，任何其他法律规范，包括行政法规、地方性法规和规章，都不得与法律相抵触，凡有抵触，都以法律为准，法律优于任何其他法律规范。例如，我国《行政处罚法》规定:在法律对行政处罚已有规定的情况下，法规、规章可使之具体化，但必须在法律关于行政处罚规定的行为、种类、幅度范围以内，不得抵触。(2)在法律尚无规定，其他法律规范作了规定时，一旦法律就此事项作出规定，法律优先，其他法律规范的规定都必须服从法律。

1.2.3　有限权力原则

有限权力原则是指一切行政权力都应当是有限的，它受法律的限制，受行政相对人权利的限制，受其他权力的限制，越权无效。权力的授予的同时也意味着权力的限制。这与公民权利不同，法律对公民权利的规定意味着比较重要的权利被法律加以重视和保护，但不加以规定的自由和权利并不意味着法律不保护。与此相反，法律对于行政权力的授予，意味着法律对权力的限制。因为不规定就等于行政机关没有这个任务和职能，因而它就不得行使相应的职权，如果行使了，就等于违法。行政权力有限的基本原则可以分解为以下具体要求和标准:(1)依据法律。依据法律是指，行政权来源于法律，这是“有限权力原则”中的最重要的内容。行政机关不得在无法律授权的情况下设定自己的权力。不得自己增设权力，包括上级行政机关为下级行政机关设定权力。行政权力不能由行政机关自己授予。行政权力的授予首先是宪法和法律的事。“无法律就无行政”原理告诉我们，“立法高于行政”。近代以来的民主行政都是以立法机关的法律为根据的，没有立法机关的授权，行政活动是无根据的、任意的，容易侵犯相对人权利的，因此是非法的。通常，行政权力的授予是通过两种方式，一是宪法和组织法，一是单行的实体法。不管哪种形式，它们都是由立法机关制定的。(2)权力设定时应当授予相对人相应的权利。权力与权利是行政实体法的核心，两者密切相连、互相作用并构成行政法的轴心，由此产生行政法的一切规范和制度。相对人的权利既是相对人利益的体现，又是行政主体的义务。(3)行政权非有法律依据，不得使公民负担义务或侵害其权利。增加相对人的负担或剥夺相对人的权益，均应以法律规定为唯一理由。(4)行政权非有法律根据，不得免除特定人在法规上的义务或为特定人设定权利。(5)权力设定应当规定行政责任。设定行政权力的同时应当确定相应的责任。有什么样的权力，就承担什么样的责任，不允许行政机关只行使权力而不承担责任。

1.2.4　正当程序原则

所谓程序，从法律的角度看，一般是指实施某种行为的方式、步骤(顺序)和时限。正当程序原则，是指行政主体在实施行政行为的过程中应当遵循法定且合理的方式、方法及步骤。对于行政主体，除了实体法意义上的限制外，行政法还应当把程序作为限制的方式，这就产生了行政行为的“正当程序原则”问题。具体来说，行政的“正当程序原则”可分解为以下具体要求和标准:(1)公民有在合理时间内得到通知的权利;(2)公民有了解行政机关论点和根据的权利;(3)公民有为自己辩护的权利;(4)行政人员处理涉及与自己有利害关系的事务或裁决时，应主动回避或者应当事人的申请回避;(5)行政主体应设置相对独立的机构来裁决涉及行政管理的有关争议，并且原调查和提出指控的机构不能直接作出处理裁决;(6)自由裁量必须有程序控制;(7)程序违法的行政行为应视为无效。

1.2.5　责任行政原则

依法行政实际上是一种责任行政。责任行政，就是行政组织及其行政人员要履行法律及社会所赋予的义务和责任。它包括政治责任、行政责任、刑事责任、民事责任、行政赔偿责任和道德责任在内的一个责任体系。

政治责任。政治责任通常是针对政务官而言的，是因其未能实现政治目标而引起的。所谓未能实现的政治目标包括的内容很广泛，如错误执行政策、本部门行政效率低下、严重背弃了任职前对选民的承诺、因贪污腐败而损害政府形象等。例如，英国实行责任内阁制，政府必须对议会负责，但实际上是现任首相及其内阁成员对议会负责。如果政府政绩不佳或有贪污腐败等招致社会攻讦的问题，议会有权解散政府，首相及其内阁成员必须下台。美国是总统制国家，总统直接对人民负责，对表现不佳的总统，人民在新一轮总统选举中投票否决其连任资格，或者通过国会对有重大过失的现任总统进行弹劾。同样的道理，政府部长等政务官员则需对政府首脑负政治责任，政府首脑有权随时解除不称职政府部长。

行政责任。行政责任专指事务官或文官失职、渎职应承担的法律责任或接受的法定处罚。行政责任实际上是一种行政机关内部的法律监督。各国文官法或公务员法对此都有很具体详细的规定。例如，日本《国家公务员法》规定:对违反本法和依法发布的命令、违反职务上的义务或渎职、违法乱纪、有损于全体国民服务员称号的公务人员，分别情况给予免职、停职、降薪和警告处分。法国政府对公务人员处分的种类有:警告、训诫、取消一次晋升资格、减薪、降职、调动工作、降级、临时解除职务(不超过六个月)、强制退休、保留领取退休金权利的撤职、停止领取退休金权利的撤职。

刑事责任。“法律面前，人人平等”，这是现代法治国家通行的准则。而且，对于政府官员以权谋私、知法犯法、执法犯法的情况，各国均采取严厉惩处措施，有的时候甚至比普通公民要罪加一等。中华人民共和国刑法就有贪污贿赂罪、刑讯逼供罪、报复陷害罪、渎职罪等专门惩治行政人员犯罪的刑罚。

民事责任。当行政机关以民事主体的身份与社会组织及公民发生联系时，受民事法律的约束，违约时要承担民事责任。此外，目前在许多国家广为流行的行政合同也确认合同一方的行政机关受契约法则的约束。

行政赔偿责任。指国家行政机关及其公务员的行政行为侵害了公民或社会组织的合法权益应负的一种法律上的赔偿责任。

道德责任。指公务员道德、品质上有失检点而可能要承担的不利后果。在许多国家，人们普遍认为，包括公务员在内的国家公职人员是国家的代表和象征，应该具有比一般公民更为“高尚”的品德。例如，美国1978年文官制度改革所确认的“功绩制”就要求，“所有的雇员都应当保持正直、高尚的品德，并关心公众利益”。又如，在美、英等西方国家，法律规定不得干预个人私生活，但对于公务员，特别是议员及政务官员的候选人和在职者，私生活中的风流韵事则往往成为社会舆论监督、抨击的热点，并因而可能对当事人的公职前途产生影响。

1.2.6　行政合理性原则

政府的行政行为必须受法律的约束，并不意味着政府行政机关完全没有自由决定的权力。行政活动以增进公共利益为目的，行政机关所面临的问题十分复杂且变化多端，法律并不能预见全部行政行为可能产生的影响，因而不得不授权行政机关根据具体情况采取适当的措施，这便是自由裁量权。自由裁量权是发挥公务员主动性和提高效率必不可少的条件。但这种自由裁量权的行使，并不是完全没有限制。行政机关虽然能够自由决定行为的内容，但采取行为的权限范围、目的、方式仍然要受到法律的限制，即行政合理性的限制。如治安管理处罚有一定的伸缩性，公务员可以自由裁量，但这种裁量权是有法定的种类与幅度限制的。