竞争政策的目标

三、竞争政策的目标

关于反垄断法立法目的的立法体例有两种，一种是由法律明确规定立法目的的立法体例，如欧盟、加拿大、澳大利亚、意大利、日本等国家，还有一种是法律没有规定立法目的的立法体例，如美国、德国、英国等国家，但无论哪种立法体例，竞争政策的目标都呈现出多元化的情形。竞争政策的目标可表述为经济目标和非经济目标，或表述为经济效率目标和公共利益目标。在这些目标中，经济效率，包括动态和静态经济效率，被视为竞争政策的最重要目标。另外，竞争政策还服务于诸多价值，如社会愿望、文化和历史，它们不能被概括为单一的经济目标。

尽管竞争政策的目标是多元化的，但某些主要目标仍占据突出的地位，并为大多数国家所共有。在基本层次上，竞争政策最共同的目标是维护竞争过程或实现经济效率最大化。该目标的范围涵盖选择自由、市场准入、合同自由和个人行为自由。例如在美国，芝加哥学派认为政府反垄断政策的唯一目标就是追求“卓越的经济效率”，^[19]而芝加哥学派的观点深刻的影响着美国的反垄断法，谢尔曼法和其他反托拉斯法的立法史表明了一个压倒一切的目标，即通过提高分配效率增进消费者福利。芝加哥学派的观点也对美国反垄断法的行政执法产生了深刻影响，里根总统当政期间就一直采取芝加哥学派的理论，反托拉斯执法机关也是由芝加哥学派的学者所执掌，在这些机构中由里根任命的官员也宣称，经济效率是反托拉斯的唯一目标。^[20]竞争政策的另一个主要目标是促进分配效率和动态效率。加拿大竞争法第一章第一部分规定其立法目的是“维护和鼓励加拿大的竞争，以提高加拿大经济的效率和适应性”。美国最高法院在20世纪70年代中期以后在处理反垄断案件时也以经济效率作为反垄断法的目标。在随后的20年里，获取经济效率被视为将消费者福利最大化的方式之一。美国司法部1988年发布的反垄断实施指南声明，反垄断法的目的是保证资源的最佳配置、最低的价格、最高质量的产品和对消费者的最佳服务。加拿大竞争法也将“为消费者提供竞争性的价格和产品选择”作为其立法目的之一。

促进消费者福利也被广泛地视为竞争政策的核心目标之一，并且被许多国家作为适用反垄断法的路标。将促进消费者福利这一政策适用于特定的商业安排，其基本标准是该商业安排对消费者支付的价格和(或)消费者获得的选择是否产生有害影响。即使在竞争政策还须服务于其他经济目标和社会目标的国家，促进消费者福利也被确认为竞争政策的一个重要目标，甚至是核心目标。当消费者福利作为竞争政策的首要目标时，它与纯粹的以效率为基础的方法是有区别的，因为根据消费者福利政策，人们可合理期待，效益将最终流向消费者，而并非保留在生产者手中。^[21]

促进经济发展是竞争政策的重要目标，对这一点许多国家已达成共识。竞争政策对经济发展过程的推动作用可通过不同的渠道进行，这包括:促进有效的资源配置；防止或解决过度的集中以及由此导致的结构僵化；处理对贸易产生影响的企业(包括跨国企业)所采取的反竞争行为，这些行为对发展中国家尤为有害；加强吸引外国投资并将投资利益最大化；强化私有化和管制改革(或放松管制)的益处；建立推动竞争政策改革和培育竞争文化的机制。^[22]促进经济发展的目标在联合国的文件中也得到强调，联合国的一个基本目标是“确保限制性商业措施不会阻碍或削减对世界贸易产生影响，特别是对发展中国家贸易与发展产生影响的关税和非关税壁垒自由化所能够实现的利益”。^[23]

竞争政策的另一个核心目标是促进贸易和经济联盟或自由贸易区内的一体化。欧盟竞争政策是推进市场一体化的突出例子，这从欧盟条约中允许加强共同体的协议(第81条)、严格禁止分割共同体的垂直性限制协议、对滥用共同体内市场优势地位的谴责(第82条)以及将给予成员国的补贴作为竞争问题而非贸易问题的处理(第87条)上都可以得到鲜明的体现。正如Gerber所说:“当不能获得其他工具或其他工具价值不大时，欧盟竞争法常常被作为用以推动一体化的‘一体化发动机’。”欧盟一体化的另一个目标是保护中小企业，这在欧盟条约第82条对禁止滥用市场优势地位的解释中已得到承认。保护中小企业是因为随着市场一体化，此前在各国得到关税和配额保护的中小企业可能很难再与来自其他成员国的大企业进行成功的竞争，为减少这种风险，欧盟鼓励中小企业之间的联合，特别是它们在不同成员国从事经营活动的情况下。

竞争政策的目标还包括确保市场交易的公平和平等；促进民主，如经济多元化、分散经济社会力量；促进经济自由化，包括私有化、放松管制、减少外部的贸易壁垒、将对自由市场经济的干预最小化等。此外，竞争政策还考虑商业措施对技术发展、就业、当地社会和地区发展的影响。尽管有些国家，如美国着重经济效率，其他国家则将经济效率目标与竞争对广泛的公共利益所产生的影响结合起来。但是，平衡不同的利益并不总是那么容易，因此通过单独的政府政策来追求非经济目标更为可取。

竞争政策和竞争法没有固定的内容，它取决于一个国家特定的经济、社会和政治目标，而这些都处于不断的变动之中。在拥有先进的竞争法的国家，其立法、司法和实施政策可以在一定程度上反映上述诸多目标。如，美国的竞争政策有很强的消费者福利导向，加拿大竞争政策则采用明确的“总体福利”标准，^[24]而欧盟竞争政策则强调欧洲市场一体化和给予中小企业的机会。^[25]尽管各国家竞争政策的目标有不同的着重点，但它们基本上都同意竞争政策具有保护竞争的功能。而且，拥有先进的竞争政策和竞争法的国家之间对于经济效率、消费者保护、公平和市场一体化等目标也有了越来越多的趋同。^[26]

在一国内部，竞争政策的不同目标之间可能存在着紧张关系。比如，保护中小企业机会的目标与生产效率(规模经济)最大化的目标有时是相冲突的。^[27]另外，竞争政策往往适用于经济活动的所有部门，因此，竞争政策与其他的公共经济政策之间的关系复杂，如贸易政策(包括关税、配额、补贴、反倾销行为和出口限制)；产业政策；地区发展政策；知识产权政策；科学技术政策；私有化和管制改革；对贸易、职业和投资的许可以及税收政策等。同时，在环境、医疗、电信、文化产业、金融市场和农业等方面也有具体的部门政策与竞争政策相关。^[28]这些政策或支持或阻挠竞争政策目标的实现。^[29]因此，促进竞争政策的目标要求政府政策之间的协调。^[30]