我国劳动监察制度

三、我国劳动监察制度

（一）我国劳动监察立法概况

我国的劳动监察制度始建于新中国成立初期。1950年7月，政务院财经委员会发布的《关于各省、市人民政府劳动局与当地国营企业工作关系的决定》中规定了劳动局有权监督、检查国营企业贯彻执行有关劳动保护、劳动保险、工资待遇、童工女工、雇用解雇、集体合同、文化教育等方面劳动法规的情况，国营企业也要按照规定向劳动局报告上述政策法规执行的情况，但在立法实践中一直把重点放在劳动安全监察上，先后制定了《矿山安全监察条例》、《锅炉压力容器安全监察暂行条例》及《锅炉压力容器安全监察暂行条例实施细则》、《汽瓶安全监察规程》和《漏电保护器安全监察规定》等多项法规，初步形成一套较完整的劳动安全监察制度，而其他方面的劳动监察立法则比较缺乏。

党的十四大提出建立社会主义市场经济体制的总目标后，为适应社会主义市场经济发展需要，各地劳动保障部门积极转变职能，借鉴国际劳动监察惯例，逐步探索并开展劳动监察工作。1993年，原劳动部发布了《劳动监察规定》，标志着我国初步确立了劳动监察制度。1994年《劳动法》颁布后，中央机构编制委员会办公室、劳动部共同发布了关于建立劳动监察机构的通知，各地纷纷成立专门的劳动监察机构，劳动监察制度在我国也得以普遍建立。为了进一步规范和完善劳动监察制度，原劳动部相继制定了《劳动监察员管理办法》、《劳动监察员准则》、《劳动监察程序规定》、《劳动行政处罚若干规定》、《劳动行政处罚听证若干规定》、《处理举报劳动违法行为规定》等，很多地方也制定了地方性法规。这些规定的实施，推进了劳动保障监察的依法进行，劳动保障监察机构也依据这些规定，查处了大量侵犯劳动者合法权益的案件。多年的实践证明，劳动监察对贯彻实施劳动保障法律、法规，规范劳动力市场秩序，规范企业用工行为，维护广大劳动者合法权益，维护社会稳定，发挥了重要作用。但是，由于当前我国劳动力市场严重供过于求，一些用人单位片面追求经济利益，侵犯劳动者合法权益的现象时有发生，在一些地区甚至相当严重，上述规定多为部门规章或规范性文件，效力层次较法律和行政法规低，难以适应当前整顿社会主义市场经济秩序和建立、规范劳动力市场秩序的需要，另外劳动监察的程序和处罚手段也亟待通过行政法规的形式加以完善和确认。为了加大劳动监察执法力度，进一步系统地规范劳动监察工作，保障劳动法律、法规和规章的贯彻实施，切实维护劳动者合法权益，2004年10月国务院颁布了《劳动保障监察条例》。《劳动保障监察条例》的出台，标志着我国劳动监察领域的立法上升到了一个更高的层次，在全国范围内有了统一的法律依据。2004年12月劳动和社会保障部发布了《关于实施〈劳动保障监察条例〉若干规定》，对于进一步规范我国劳动监察活动也具有重要的意义。

（二）我国劳动监察制度的主要内容

目前，我国劳动监察制度以《劳动法》、《劳动保障监察条例》（以下简称《条例》）及《关于实施〈劳动保障监察体例〉若干规定》（以下简称《若干规定》）为主要法律依据。由于《条例》用劳动保障监察这一概念代替了劳动监察，所以下文在介绍我国现有劳动监察制度时也使用劳动保障监察的概念。该《条例》在总结实践经验的基础上，对劳动保障监察的对象和范围、主体、内容、程序及监察机构和监察员的职责、权利和义务等都做出了明确规定，并对监察机构和监察员的违法行为规定了相应的法律责任，以确保劳动保障监察权的正确行使并得到有效监督。

1.劳动保障监察的对象和范围

（1）劳动保障监察的对象。劳动保障监察的对象是指劳动保障监察针对的主体。由于用人单位是否遵守劳动法律法规直接影响劳动者的合法权益，《劳动法》第85条规定劳动保障监察的对象是用人单位。鉴于目前一些职业中介、职业技能鉴定和职业技能培训机构不依法办理执业许可，擅自从事职业介绍、职业技能鉴定或职业培训等活动，欺骗劳动者，扰乱劳动力市场秩序，非法用工主体侵犯劳动者合法权益的问题也比较突出，所以《条例》把职业介绍机构、职业技能培训机构、职业技能考核鉴定机构和无营业执照或者已被依法吊销营业执照的单位也纳入监察对象的范围。同时，根据目前医疗保险等一些社会保险实行属地管理的实际情况，《条例》在附则中规定：“国家机关、事业单位、社会团体执行劳动保障法律、法规和规章的情况，由劳动保障行政部门根据其职责，依照本条例实施劳动保障监察。”

（2）劳动保障监察的范围。由于劳动保障监察是监察机构对劳动法律、法规、规章执行情况的检查和监督，因此，从广义上说，《劳动法》涵盖的内容都是劳动保障监察的范围。目前，我国《劳动法》涵盖的内容包括劳动合同、集体合同、工作时间和休息休假、工资、劳动安全卫生、女职工和未成年特殊保护、职业培训、社会保险和福利等，对上述内容的监督，都应属于广义上劳动保障监察的范围。但是，鉴于1998年国务院机构改革中，将有关劳动安全和职业卫生的监督管理职能分别赋予安全生产和卫生部门，并且国家根据新的职能分工，先后发布了《安全生产法》和《职业病防治法》。为了处理好《条例》与现行的法律、行政法规之间的衔接关系以及考虑现行国务院各有关部门的职责分工，《条例》规范的内容是狭义的劳动保障监察范围。按照《条例》第11条的规定，我国劳动保障行政部门对下列事项实施劳动保障监察：①用人单位制定内部劳动保障规章制度的情况；②用人单位与劳动者订立劳动合同的情况；③用人单位遵守禁止使用童工规定的情况；④用人单位遵守女职工和未成年工特殊劳动保护规定的情况；⑤用人单位遵守工作时间和休息休假规定的情况；⑥用人单位支付劳动者工资和执行最低工资标准的情况；⑦用人单位参加各项社会保险和缴纳社会保险费的情况；⑧职业介绍机构、职业技能培训机构和职业技能考核鉴定机构遵守国家有关职业介绍、职业技能培训和职业技能考核鉴定的规定的情况；⑨法律、法规规定的其他劳动保障监察事项。

为了与其他法律、行政法规相衔接、并为地方立法留有一定的余地，《条例》还规定，劳动保障监察事项除上述规定外，可以由法律、法规设定。对广义上的劳动保障监察，则是通过在《条例》中做出与有关法律、行政法规衔接的条款加以规范。例如《条例》第35条规定，劳动安全卫生的监督检查，由卫生部门、安全卫生监督管理部门、特种设备安全监督管理部门等有关部门按照有关法律、行政法规的规定执行。

2.劳动监察的主体

各国劳动监察在实践中有多种形式，多数国家采取的是专门机构监察和委托监察相结合的模式，即由劳动行政部门设置专门的劳动监察机构并配备专职的劳动监察人员，但法律同时也允许监察机构和监察人员依法将其职权范围内的监察事务委托给特定机构和人员代为实施。^[4]我国采取的是专门机构行使劳动监察权的模式，劳动监察的主体应该包括劳动监察机构和劳动监察员。

（1）劳动监察机构。根据《劳动法》的规定，劳动行政部门为劳动法的执法主体。《条例》也明确规定国务院劳动保障行政部门主管全国的劳动保障监察工作，是实施《条例》的执法主体。县级以上地方各级人民政府劳动保障行政部门主管本行政区域内的劳动保障监察工作，县级以上各级人民政府有关部门根据各自职责，支持、协助劳动保障行政部门的劳动保障监察工作。《条例》还规定，县级、设区的市级人民政府劳动保障行政部门可以委托符合监察执法条件的组织实施劳动保障监察工作。这里确定的是委托关系，即受委托的劳动保障监察机构应在劳动保障行政部门委托的范围内，以劳动保障行政部门的名义实施行政处罚，并不得再委托其他组织或者个人实施行政处罚。1994年以后，我国各级劳动行政部门相继成立了内设的专门从事劳动法监督检查工作的劳动监察机构，初步形成了中央、省、市、县四级劳动监察组织体系。

劳动保障行政部门在实施劳动保障监察过程中应该履行的职责包括：宣传劳动保障法律、法规和规章，督促用人单位贯彻执行；检查用人单位遵守劳动保障法律、法规和规章的情况；受理对违反劳动保障法律、法规或者规章的行为的举报、投诉；依法纠正和查处违反劳动保障法律、法规或者规章的行为。

（2）劳动监察员。《条例》明确规定劳动保障监察由劳动保障行政部门和受委托的劳动保障监察组织中具有劳动保障监察员资格的人员实施劳动保障监察，劳动保障行政部门和受委托实施劳动保障监察的组织中的劳动保障监察员应当经过相应的考核或者考试录用。为适应开展劳动监察工作的需要，加强劳动监察员管理工作，建立一支政治素质、业务素质较高的劳动行政执法队伍，保障劳动法律、法规的贯彻实施，原劳动部1994年制定了《劳动监察员管理办法》和《劳动监察员准则》。《劳动监察员管理办法》明确规定县级以上各级人民政府劳动行政部门根据工作需要配备专职劳动监察员和兼职劳动监察员。劳动监察员应当具备相应的任职条件，并经过法定的程序才能被授予监察员资格。劳动监察员实行每三年进行一次考核验证制度，对经考核合格的换发新证，持证人未按规定考核验证或经考核不能胜任劳动监察工作的，注销其中华人民共和国劳动监察证件。

按照《劳动监察员准则》的规定，监察员执行监察公务要出示中华人民共和国劳动监察证件，说明身份，不准超越执法职权范围，不准在非公务场合使用监察证件；不准利用职权谋取私利，不准接受被检查单位赠送的礼品、礼金、有价证券、信用卡，不准接受被检查单位的宴请，不准接受被检查单位的邀请参与高消费娱乐活动，不准私自使用被检查单位的车辆，不准在被检查单位报销个人费用，不准占用被检查单位的通讯设备；不准侵占、截留、挪用罚款；保守监察秘密，为举报者保密，不准泄露被检查单位的商业秘密；文明执法，仪容整洁，尊重被检查单位；热情接待群众，做好法律宣传、咨询服务，积极帮助群众解决实际问题。

3.劳动监察程序

根据《条例》和《若干规定》，县级以上各级人民政府劳动行政部门所属监察机构依法实施劳动监察时，应按照下列程序进行：

（1）受理与立案。劳动保障监察以日常巡视检查、审查用人单位按照要求报送的书面材料以及接受举报投诉等形式进行，因此，监察机构掌握用人单位存在违法行为的情况有三种途径：一是任何组织或个人对违反劳动保障法律的行为，有权向劳动保障行政部门举报；二是劳动者对用人单位违反劳动保障法律、侵犯其合法权益的行为，有权向劳动保障行政部门投诉；三是劳动保障行政部门通过日常巡视检查、书面审查发现。

劳动保障行政部门对举报人反映的违反劳动保障法律的行为应当依法予以查处，并为举报人保密；对举报属实，为查处重大违反劳动保障法律的行为提供主要线索和证据的举报人，给予奖励。投诉应当由投诉人向劳动保障行政部门递交投诉文书。书写投诉文书确有困难的，可以口头投诉，由劳动保障监察机构进行笔录，并由投诉人签字。对符合下列条件的投诉，劳动保障行政部门应当在接到投诉之日起5个工作日内依法受理，并于受理之日立案查处：①违反劳动保障法律的行为发生在2年内的；②有明确的被投诉用人单位，且投诉人的合法权益受到侵害是被投诉用人单位违反劳动保障法律的行为所造成的；③属于劳动保障监察职权范围并由受理投诉的劳动保障行政部门管辖。

劳动保障监察一般遵循地域管辖和级别管辖原则，对用人单位的劳动保障监察，由用人单位用工所在地的县级或者设区的市级劳动保障行政部门管辖。在特殊情况下，也可采取移送管辖和指定管辖原则，上级劳动保障行政部门根据工作需要，可以调查处理下级劳动保障行政部门管辖的案件。劳动保障行政部门对劳动保障监察管辖发生争议的，报请共同的上一级劳动保障行政部门指定管辖。

劳动保障行政部门通过日常巡视检查、书面审查、举报等发现用人单位有违反劳动保障法律的行为，需要进行调查处理的，应当及时立案查处。立案应当填写立案审批表，报劳动保障监察机构负责人审查批准。劳动保障监察机构负责人批准之日即为立案之日。

（2）调查与检查。登记立案后，劳动监察机构应当全面、客观、公正地调查，收集有关证据。在进行调查、检查过程中，劳动保障监察员不得少于2人，劳动保障监察机构应指定其中1名为主办劳动保障监察员。监察员进入用人单位时，应佩戴劳动保障监察执法标志，出示劳动保障监察证件，并说明身份。就调查事项制作笔录，应由劳动保障监察员和被调查人（或其委托代理人）签名或盖章。被调查人拒不签名、盖章的，应注明拒签情况。

为了保证监察工作的公正性，承办查处违法案件的劳动监察人员有下列情形之一的，应当自行申请回避：①本人是用人单位法定代表人或主要负责人的近亲属的；②本人或其近亲属与承办查处的案件事项有直接利害关系的；③因其他原因可能影响案件公正处理的。当事人认为承办人员应当回避的，有权向承办查处工作的劳动行政部门申请，要求其回避。当事人申请回避，应采用书面形式。承办人的回避由劳动监察机构负责人决定；劳动监察机构负责人的回避由劳动行政负责人决定。回避决定应在收到申请之日起3日内做出。做出回避决定前，承办人员不得停止对案件的调查处理。对回避申请的决定，应当告知申请人。

劳动保障行政部门实施劳动保障监察，有权采取下列措施：进入用人单位的劳动场所进行检查；就调查、检查事项询问有关人员；要求用人单位提供与调查、检查事项相关的文件资料，必要时可以发出调查询问书；采取记录、录音、录像、照相和复制等方式收集有关的情况和资料；对事实确凿、可以当场处理的违反劳动保障法律、法规或规章的行为当场予以纠正；可以委托注册会计师事务所对用人单位工资支付、缴纳社会保险费的情况进行审计；法律、法规规定可以由劳动保障行政部门采取的其他调查、检查措施。

劳动保障行政部门在实施劳动保障监察中涉及异地调查取证的，可以委托当地劳动保障行政部门协助调查。受委托方的协助调查应在双方商定的时间内完成。劳动保障行政部门对违反劳动保障法律的行为的调查，应当自立案之日起60个工作日内完成；情况复杂的，经劳动保障行政部门负责人批准，可以延长30个工作日。

（3）案件处理。劳动保障行政部门对违反劳动保障法律的行为，根据调查、检查的结果，应在15个工作日内做出以下处理：①对依法应当受到行政处罚的，依法做出行政处罚决定；②对应当改正未改正的，依法责令改正或者做出相应的行政处理决定；③对情节轻微，且已改正的，撤销立案。经调查、检查，劳动保障行政部门认定违法事实不能成立的，也应当撤销立案。特殊情况，经劳动保障行政部门负责人批准可以延长。发现违法案件不属于劳动保障监察事项的，应当及时移送有关部门处理；涉嫌犯罪的，应当依法移送司法机关。

劳动保障行政部门对用人单位存在的违反劳动保障法律的行为事实确凿并有法定处罚（处理）依据的，可以当场做出限期整改指令或依法当场做出行政处罚决定。当场做出限期整改指令或行政处罚决定的，劳动保障监察员应当填写预定格式、编有号码的限期整改指令书或行政处罚决定书，当场交付当事人。当场处以警告或罚款处罚的，应当按照下列程序进行：①口头告知当事人违法行为的基本事实、拟做出的行政处罚、依据及其依法享有的权利；②听取当事人的陈述和申辩；③填写预定格式的处罚决定书；④当场处罚决定书应当由劳动保障监察员签名或者盖章；⑤将处罚决定书当场交付当事人，由当事人签收。劳动保障监察员应当在2日内将当场限期整改指令和行政处罚决定书存档联交所属劳动保障行政部门存档。

对不能当场做出处理的违法案件，劳动保障监察员经调查取证，应当提出初步处理建议，并填写案件处理报批表。案件处理报批表应写明被处理单位名称、案由、违反劳动保障法律行为事实、被处理单位的陈述、处理依据、建议处理意见。

对违反劳动保障法律的行为做出行政处罚或者行政处理决定前，应当告知用人单位，听取其陈述和申辩；法律、法规规定应当依法听证的，应当告知用人单位有权依法要求举行听证；用人单位要求听证的，劳动保障行政部门应当组织听证。

（4）制作处理决定书。劳动保障监察行政处罚决定，由劳动行政部门做出，并制作劳动保障监察行政处罚（处理）决定书。劳动保障监察行政处罚（处理）决定书应载明下列事项：①被处罚（处理）单位名称、法定代表人、单位地址；②劳动保障行政部门认定的违法事实和主要证据；③劳动保障行政处罚（处理）的种类和依据；④处罚（处理）决定的履行方式和期限；⑤不服行政处罚（处理）决定，申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；⑥做出处罚（处理）决定的行政机关名称和做出处罚（处理）决定的日期。劳动保障行政处罚（处理）决定书应当加盖劳动保障行政部门印章。

（5）送达。劳动保障监察限期整改指令书、劳动保障行政处理决定书、劳动保障行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人；当事人不在场的，劳动保障行政部门应当在7日内依照《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定，将劳动保障监察限期整改指令书、劳动保障行政处理决定书、劳动保障行政处罚决定书送达当事人。

（6）执行。劳动保障行政处理或处罚决定依法做出后，当事人应当在决定规定的期限内予以履行。当事人对劳动保障行政处理或行政处罚决定不服申请行政复议或者提起行政诉讼的，除法律另有规定外，行政处理或行政处罚决定不停止执行。除依法当场收缴的罚款外，做出罚款决定的劳动保障行政部门及其劳动保障监察员不得自行收缴罚款。当事人应当自收到行政处罚决定书之日起15日内，到指定银行缴纳罚款。当事人确有经济困难，需要延期或者分期缴纳罚款的，经当事人申请和劳动保障行政部门批准，可以暂缓或者分期缴纳。当事人对劳动保障行政部门做出的行政处罚决定、责令支付劳动者工资报酬、赔偿金或者征缴社会保险费等行政处理决定逾期不履行的，劳动保障行政部门可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。做出行政处罚、行政处理决定的劳动保障行政部门发现决定不适当的，应当予以纠正并及时告知当事人。