“诉讼停止执行”的效力内容

三、“诉讼停止执行”的效力内容

确立“诉讼停止执行原则”的根本目的在于暂时保护人民权利免受行政行为的干涉或者侵害。其保护的内容及于生命、健康和财产等所有权利。但是，行政行为具有公定力，其一经依法作出，在未经法定程序予以撤销前应被推定为有效，因此，即使被提起复议或者诉讼申请，也不应产生停止被诉具体行政行为继续执行的效力。那么，对行政法院法第80条和第80a条规定的延缓效力具有哪些效力内容呢?

首先，延缓效力是对“执行效力”的延缓。行政法院法第80条和第80a条规定的延缓效力是法定的，其效力是自动(automatisch)产生的，原则上既无须法院作出决定，也不必有申请人提出申请。仅有在不能适用延缓效力的例外情况下，才需要法院作出决定。这里所谓的延缓效力意思是说具体行政行为在一定时期内不应形成法律上的效果。但是，此种效力究竟是相对于具体行政行为“效力(Wirksamkeitshemmung)”还是对于其“执行力(Vollziehbarkeitshemmung)”⁽²⁴⁾而言的，一直都是有争议的。确切而言，所谓“中止执行的效力”这一说法并不准确，因为许多行政行为，例如形成性行政行为和确认性行政行为，并不必然需要在其被作出之后还有一个后续的“执行阶段”，所以无所谓其“执行效力”是否会被中止。同样，“延缓效力”的说法也并非更为准确，因为行政程序法第43条规定，行政行为在被撤销之前一直具有效力，而不存在延缓的问题。此外，有不少理论对此作出了解释和评论，例如有所谓的有限的效力理论(eingeschraenkte Wirksamkeitstheorie)、严格的效力理论(strenge Wirksamkeitstheorie)等。⁽²⁵⁾对此，联邦行政法院一直坚持所谓的执行说(Vollziehbarkeitstheorie)，其对于执行的理解并不局限于具体的执行措施，而是包括实现行政行为所带来的所有消极后果。⁽²⁶⁾从一定意义上而言，这一认定是具有法律依据的。因为行政法院法第80条第2款第4项规定，延缓效力是相对于“立即执行”而言的。

其次，延缓效力随着复议或诉讼的提出而开始，其效力则溯及到行政行为作出之时。原则上，在提起了诉讼的情况下，即可适用延缓效力，并且可以适用到判决产生法律效力为止;即使是复议申请或撤销之诉可能不具有适法性，在适法性审查结果形成以前，还是应该适用延缓效力。在提起了行政复议的情况下，延缓效力可以适用到行政行为确定力(Bestandskraft)的形成，在复议决定作出以后、撤销之诉提起以前的时间内，延缓效力同样得以适用。但是，如果复议申请或撤销之诉显然不具有适法性(offensichtlich unzulaessig)的话，则申请的提出不具有延缓效力。⁽²⁷⁾

再次，延缓效力的内容限于被提出复议申请或者撤销之诉的具体行政行为。例如:一个大型建设项目的申请过程由多个行政许可决定组成，如果被提出复议申请或者撤销之诉的具体行政行为仅仅是其中的一个行政许可决定的话，那么延缓效力仅及于此具体行政行为，而与其他具体行政行为无关。即使是其他具体行政行为的有效与否在事实上或者法律上取决于该行政行为时，情况也是如此，因为其他具体行政行为虽然与争议行政行为同处于该大型建设项目的申请过程之中，但是相互之间都是独立的行政行为。⁽²⁸⁾

最后，延缓效力的终止时间为具体行政行为的不可诉性(Unanfechbarkeit)的确定。在此之前，行政行为的效力处于未定状态。原则上而言，延缓效力终止法院裁判的生效之时。如果撤销之诉被一审法院驳回的话，那么延缓效力终止于上诉程序中申请人说明理由的期限(Rechtsmittelbegruendungsfrist)届满之日起的三个月之后。在例外情况下，如果行政机关对于具体行政行为的立即执行作出指令的话，延缓效力相应终止(§80 Abs.2 S.1 Nr.4 VwGO)。