确立“诉讼停止执行原则”的原因

一、确立“诉讼停止执行原则”的原因

总体而言，德国行政法院法第80条确定“诉讼停止执行”的原因主要有以下三个方面:

首先，“诉讼停止执行”是基于宪法上的规范所确定的。暂时法律保护是法官在对案件主体事务作出裁判之前所采取的一种临时性保障措施，其基础性的法律依据是基本法第19条第4款所规定的法律途径保证。基本法第19条第4款规定:对于任何一个其权利受到公权力侵害的人而言，法律救济途径都是敞开的。基本法的该条规范既是法治国的重要基础，本身又是对于公民的基本权利作出的规定。该保证不仅及于正式的法律途径，同时还包含了及时性的(尽管也是暂时的)防御可能性在内，因为有效的法律保护同时也意味着该法律保护应该是及时。虽然基本法第19条第4款并没有对于权利保护的“及时性”作出明确规定，但是由于法治国原则要求国家应当为公民提供全面的和及时的法律保护，因此作为执行该原则的基本法具体条款，基本法第19条第4款通常被认为包含了对于权利保护的“及时性”要素在内。对此，联邦宪法法院解释道:“基本法第19条第4款不仅对于诉至法院的形式意义上的权利和理论上的可能性作出了保障，而且还对于法律保护的及时性作出了保障;公民对于事实上有效的法院审查，拥有实体上的请求权。……其任务不仅在于将所有干涉公民权利的行政行为完全地——即在事实和法律两个方面——置于法院的审查之下，而且在国家权力行为的立即执行会导致不可恢复的后果时，要尽可能地使之不能得到立即执行。”⁽⁸⁾

其次，从诉讼制度的角度而言，行政诉讼有不同于民事诉讼的特征。民事诉讼中，当事人双方是地位平等的民事主体，都无权对对方采取强制性的措施。由于民事主体在发生民事争议时不能采取自力救济措施，因此从进入诉讼阶段之时起直到诉讼终结之时，各方的权利诉求一般都还处于未执行或者尚不能执行的状态，所以原则上不需要暂时法律保护制度所提供的延缓效力。⁽⁹⁾而行政诉讼则不同。作为争议一方的行政机关在行政关系中占据优势地位，能够对相对人一方作出具有强制执行力的处置(Verfuegung)。通常情况下，行政决定的作出不仅意味着国家具有强制执行力的单方面行为的作出，而且还假定这种决定一经作出就是具有法律效力的。“诉讼停止执行”即是为了防止行政决定的此种效力在事实上的形成。如果在行政诉讼中不实行“诉讼停止执行原则”，则可能产生行政争议还未解决，而行政行为已经实际执行完毕并且无法补救的后果，从而不利于行政相对人权益的保护。在不实行“诉讼停止执行原则”的我国，行政诉讼实践中此类情况的出现是较为普遍的。

最后，从行政诉讼实践中的审理期限上来看，同样需要在行政诉讼中确立“诉讼停止执行原则”，以保护公民包括财产权在内的权益。⁽¹⁰⁾与我国行政诉讼实践相比，德国行政诉讼中最为突出的问题就是审理程序过长。在全德国范围内，行政法院程序耗时过长都是一个突出的问题。⁽¹¹⁾以人口最多的北威州(Nordrhein-Westfalen)为例，1996年该州行政法院一审行政案件有28.6%的审理期限超过两年，有7.8%的一审案件甚至超过了三年。⁽¹²⁾如果案件需要经过二审的话，那么一般还需要一年左右的时间，因为该年行政法院二审案件中能够在一年以内结案的仅占62.4%。⁽¹³⁾为此，德国近年来对于行政法院法作了数次修改，以试图加快行政诉讼的进程(Beschleunigung der Verwaltungsprozesse)。⁽¹⁴⁾但是其效果并不明显，相反却使得一审程序有进一步延长的趋势。例如1996年通过的行政法院法第六次修正法(6.VwGO-ndG)，就对于上诉作出了严格限定，这样的规定系出于限制上诉以图缩短行政诉讼整体审理期限的考虑，但是却在实际上无形中加强了第一审裁判的决定意义，从而使得第一审的审结期限无法得以缩短。⁽¹⁵⁾在此背景之下，虽然二审程序的准入受到了限制，⁽¹⁶⁾但是一审的审结期限却由于其重要性的提升而普遍被延长了。例如北威州1996年行政法院一审案件平均结案时间为18.7个月，但是在2000年和2001年则被延长到了24.9个月和24.0个月。⁽¹⁷⁾为此，立法者又继续推出“清理”行政法院程序的修正法(RmBereinVpG)⁽¹⁸⁾，以图缩短审理程序。但是，尽管立法者作出了如此之多的努力，审理期限过长仍然是德国行政法院制度中难以改变的现状，其根本原因之一就在于行政诉讼案件太多。⁽¹⁹⁾基于此背景，是否应当适用“诉讼停止执行原则”原则就面临着一个现实的二难选择。如果规定“诉讼停止执行原则”，那么必然会影响到行政效率——而且由于行政案件的大量存在，其影响必然会十分广泛。但是，如果不适用“诉讼停止执行原则”的话，公民权利——尤其是财产权——的保护，必然会因漫长的审理期限而受到重大影响。以致于即使最后能够取得胜诉的结果，该结果从实体权益的角度而言也可能不具有实质意义。

也正是基于上述原因，由于暂时法律保护制度使得公民能够“迅速并低廉地”在行政诉讼中取得一个法院裁判，因此诉讼实践中完全可以通过取得法院的“暂时裁定”来获取法院对于争议事项的看法。在一定意义上而言，暂时法律保护程序可以在一定程度上取代主体事务程序(Hauptsacheverfahren):如果公民在暂时法律保护程序中得知法院的观点与其不同的话，多数人会放弃主体事务程序的继续进行;从另一方面而言，行政机关也完全可以从行政法院的“暂时裁定”中知晓法院的观点、从而有机会改正其法律错误并且使得原告不再期望主体事务程序的继续进行。⁽²⁰⁾