旷日持久的原则与例外之争

一、研究缘起:旷日持久的原则与例外之争

为民众财产权提供全面而有效的司法保护是我国现行行政诉讼制度所承载的重要历史使命。在当前撤销诉讼一体主义的立法架构之下，为了防止被诉行政行为的执行对行政相对人造成难以弥补的损害，立法上就必须有“暂时性权利保护”制度的设计，进而确保民众的财产权在司法程序上能够获得迅速而完善的救济。⁽²⁾大陆法系国家行政法学理甚至还普遍认为，包括撤销诉讼停止执行在内的各种暂时性权利保护制度具有宪法上的重要地位。在德国，基本法第19条第4款提供了针对公权力措施广泛而有效的法律保护，学说及实务一致认为该规定不仅是开启诉讼的途径，更在于确保权利保护的有效性，并寓有排除事实上因既成事实等而架空权利保护之意。因此，暂时性权利保护制度是基本法要求的具体化。⁽³⁾在法国，宪法委员会十分重视暂缓执行在行政诉讼中的作用，认为当事人请求暂缓执行受诉行政决定是防卫权的一项基本保障。⁽⁴⁾在日本，设置对行政行为的临时救济制度则被认为是《宪法》第32条规定的内在要求。⁽⁵⁾

在我国，虽然学说及实务尚未在宪法层面上对撤销诉讼暂时性权利保护制度的价值进行考察，但立法上仍然对此作出了十分明确的规定。根据我国现行《行政诉讼法》第44条的规定，诉讼期间不停止具体行政行为的执行，但在下列三种情形下停止执行，即被告认为需要停止执行，或者原告申请、法院认为具体行政行为的执行会造成难以弥补的损失且停止执行不损害社会公共利益的，或者法律、法规规定停止执行的。自行政诉讼法实施以来，学理上一直将“起诉不停止执行”视为我国行政诉讼法上的一项特有原则。追溯当初立法者坚持以起诉不停止执行为原则的理由，不外乎行政行为公定力与执行力的内在要求、行政活动连续性、稳定性与效率性的保障以及公共利益的维护等。正如参与该法起草工作的主持人之一顾昂然先生所言:“为什么采取不停止执行原则呢，行政机关作出的具体行政行为，是代表政府为了维护国家和社会的公共利益而行使的，如果当事人一起诉，在还没有确定其违法时就停止执行，那么法律秩序就处于不稳定的状态，影响行政管理的有效进行，国家和社会公共利益可能会受到损害。如果法院审理结果，决定这个具体行政行为违法了，怎么办，法院可以判决撤销，同时对造成损失的，应当予以赔偿。”⁽⁶⁾除此之外，行政法学理也给出了大致相同的解释。一种颇具影响的观点认为:“现代国家的行政管理，要求效率性和连续性，如果具体行政行为一经当事人起诉即予停止执行，势必破坏行政管理的效率性和连续性，使法律秩序处于不稳定状态。如果遇到起诉情况较多时，甚至会导致行政管理陷入瘫痪，危害社会和公众的利益。”⁽⁷⁾

然而，自1996年开始，质疑乃至全盘否定起诉不停止执行原则的呼声在学界不断高涨。⁽⁸⁾时至今日，建立“起诉停止执行”原则业已成为压倒多数的学术见解，以至在汇集学者思想精华的《行政诉讼法(修改建议稿)》中，“诉讼期间停止被诉行政行为的执行”已经上升为原则性规定。⁽⁹⁾质疑者开出了长长的理由清单，择其要者列举如下:第一，现行立法规定之间相互矛盾，特别是由于采行行政机关申请法院强制执行为主的执行体制，致使“起诉不停止执行”实际上只适用于少数行政机关自力执行的情形，完全处于被搁置的状态。“只要当事人提起了行政诉讼，一般都要停止具体行政行为的执行。这就使行政诉讼法规定的不停止具体行政行为执行的原则变成了事实上的停止行政行为执行为原则。”⁽¹⁰⁾第二，指导思想有失偏颇，过于强调对公共利益的维护，与行政诉讼法保障公民、法人和其他组织合法权益的立法宗旨直接相违背。第三，在民主潮流和保护公民合法权益日益发展的当今社会，该原则客观上加剧了原告与被告之间地位的不平等性，难以体现保护弱者的精神。

值得关注的是，在多数学者力主取消起诉不停止执行原则的同时，也有少数学者继续为现行立法所确立的这一原则进行辩解，主张维持现状或进行适当补充。⁽¹¹⁾支持者所开列的理由主要有:行政权仍占强势，与社会生活有效进行密切相关;我国目前负担行政较授益行政多，理论基础能满足负担行政所需;个人利益与社会利益总体一致，即使冲突可通过国家赔偿解决。

综观起诉不停止执行原则存废论争双方所开具的理由，似乎都有一定程度的合理性和说服力。然而，仔细深究，双方所持理由却并非无懈可击。一个明显的例证是:停止被诉行政行为的执行是否就一定会危及公共利益?不停止被诉行政行为的执行是否就一定损害个人利益?公共利益与个人利益是否截然对立?在行政法律关系日趋复杂化、多样化的当今社会，被诉行政行为是否就一定是公共利益的化身?很显然，对这些问题都无法简单地作出何为原则、何为例外的判断，毕竟现实生活中的利益冲突太过复杂。那么，面对旷日持久的原则与例外之争，我国未来行政诉讼法的修改能否另觅新径进而作出更为切实可行的选择呢?