《行政复议法》需要修订的主要内容

三、《行政复议法》需要修订的主要内容

(一)开放行政复议范围

有相当多的同志至今还认为，世界各国普遍存在着将某些行政争议排除在复议之外的复议范围制度，并由此得出结论:无论何时何地，规定复议范围都是必要的。事实上，界定行政复议范围，在很大程度上是对中国法制现实的一种妥协，从长远来看、国际比较来看，总的发展趋势是行政复议范围越来越广直到没有范围的限制。事实上，在许多设立了行政复议制度的国家，行政复议范围并不是一个如我们这般重大的问题。我国的行政复议范围问题，很可能只是特定历史发展时期的阶段性现象，随着我国行政法治化进程的推进，即使行政复议范围的概念及制度会不会彻底消失，但其权重肯定会越来越小。

据介绍，在《行政复议法实施条例》中曾有一条规定，凡法律及本条例未排除的行政案件，都属于行政复议范围。该条实际上就是行政复议范围的概括条款，如果该条能够通过的话，则其对行政复议制度的贡献还是无可限量的。至少再没有被申请人指着《行政复议法》，要求复议机构解释清楚:我们的案件为什么属于行政复议范围了。

从《行政复议法》修订的角度讲，其立意还可以定得更高一点，即将所有行政机关、声称行使行政职权的组织以及权力机关、司法机关以外的其他任何组织实施的自认为有权影响公民、法人或者其他组织，或者公民、法人或者其他组织认为受到这些行为的影响的，都可以申请行政复议。这一规定的核心意思有二:一是确立行政复议受案保留原则，即除立法、司法行为以外的其他所有公权力行为，都可以申请行政复议，以期彻底解决相对人求告无门的问题;二是取消具体行政行为的概念，代之以自认为影响或者被认为影响公民、法人或者其他组织的所有行政决定。

当然上述规定的具体落实需要五项配套制度，一是完善、全面的行政复议权利告知制度，任何实施行政权力者，都需要履行全面的告知义务。二是被申请人及其工作人员接受行政复议申请及转送制度，即在其实施行政权力的现场，在充分告知相对人复议权的同时，要一并征询相对人是否申请行政复议，如果申请则要在送达行政决定的同时，送达行政复议申请的接受收据，其中包括有关行政复议机关的联系方式及作出行政复议决定的期限。三是对行政复议案件是否受理的更权威的裁决机制，确保不予受理决定与行政复议决定由相同层级、相对中立、足够权威的决策主体作出裁决。四是对行政复议案件的新型决定形式，即确认无效力。五是严格落实凡具体案件已经有任何一个法院受理的，即纳入行政复议范围。例如，某市公交公安交通分局在调查一起某公民落入地铁轨道而被轧身亡的案件时，出具了一份该公民“跳入”地铁轨道的调查结论，这份调查结论是否属于行政复议范围，可能会有不同的看法，但该市的法院受理了这个案件。行政复议该不该受理?修订《行政复议法》必须解决这类问题。

(二)完善行政复议程序

1.确立行政复议告知制度

明确规定行政复议告知制度，是这次制定《行政复议法实施条例》的一个重大成果之一。《行政复议法》修订时显然应当保留这一制度。但还要进一步完善:一是要进一步扩大告知内容的范围，即所有申请行政复议必须并由被申请人掌握的信息，都应当告知申请人，如是否有权申请复议、复议期限、被申请人和复议机关情况(名称、地址、联系电话)。二是可以考虑要求行政机关在送达行政决定时，一并送达行政复议知情同意书及格式行政复议申请书(其中行政机关应告知的内容，包括被申请行政复议的行政决定及其内容等，均已经填好)。作为体现行政复议便民、亲民原则的一项具体措施，这一规定相当于行政机关询问行政相对人对其作出的行政决定的意见，即服还是不服。如果不服，则可以简单地在格式行政复议申请书上签名即可。

2.建立被申请人受案制度

这项制度的核心内容有三项:一是确立了行政主体作出行政决定应主动征求相对人对其决定是否满意、是否有申请行政复议意愿的制度。二是行政相对人对行政决定不服的，可以直接向对其作出或者向其送达行政决定的行政工作人员递交格式行政复议申请书(书面申请)或者声明不服、要求行政复议(口头申请)。口头申请的，行政工作人员应当协助行政相对人填写格式行政复议申请书。三是确立被申请人对收到的行政复议申请先行处理的制度。被申请人收到申请后，应当重新审查自己作出的行政决定，如果认为确实违法或者不当的，应当及时自纠并告知申请人，申请人感到满意同意撤回行政复议的，被申请人将原申请书及同意撤回申请的书面记录一并交行政复议机关销案;如果被申请人认为自己的行政决定正确无误的，则在收到申请10日内将答辩材料及申请书一并交行政复议机关立案;认为案件不属于复议范围或者有其他意见的，要在10日内作出说明(不包括答辩材料)并随申请书移交行政复议机关，由行政复议机关决定案件是否受理及被申请人是否答辩。

上述制度的确立可能会在行政系统内部引起比较强烈的反感，但从严格依法行政的角度讲，因为这一制度与行政复议告知制度密切衔接，并没有增加行政机关多少负担。从便民、亲民、利民的角度讲，没有比这对相对人更体贴入微的制度设计了。

3.充分发挥简易程序作用

尽管不少同志反复强调应当建立简易程序，许多官方文件中对此也多次强调。但对于书面审理而言，审理程序还可以如何精简，确实是个问题。对此，立法时的考虑应当是，尽可能发挥行政机关层级监督的专业性、权威性，简化办事程序。从行政复议的实践看，目前能够简化的办事程序，主要是申请、受理、答辩环节及审理阶段的调查取证程序。确保程序公正的当事人参与程序，是不能简化的，否则就是程序简陋了。

基于此，可以考虑如下简化程序的规定:一是确立被申请人直接收案制度，将申请、受理、答辩三个环节合而为一;二是“解铃还需系铃人”，确立申请人与被申请人在与行政复议机关打交道前先行接触的制度，促使双方在无人(复议机关)介入的情况下及早化解彼此的纠纷;三是确立行政复议机构对明显违法或者不当的行政决定实施审前提示的制度，明确指出被申请人行政决定中存在的问题，促使其自行改变后申请撤回申请而结案。

4.强化当事人的参与机制

(1)提出答复通知书抄送申请人。《行政复议法》在确立推定受理制度的同时，取消了行政复议受理通知书制度。在实践中随之出现的问题是，申请人在递交行政复议申请后，手里没有任何凭据。有时由于投递原因，行政复议机关根本没有收到申请，但申请人误以为已经推定受理;有时行政复议机关拒绝作出行政复议决定时也会说自己根本没有收到复议申请。

将提出答复通知书抄送被申请人的好处有:一是该文书为通用格式文书，目前所有案件都普遍使用，抄送时只需要多打印一份即可，比单独制作受理通知书或者接收收据简便易行;二是可能通过该文书约束被申请人及时答辩，否则逾期答辩当事人会一清二楚，并有可能要求复议机关适用举证责任的相应规定。三是缓解复议机构的工作压力。在实务中，一方面复议机构因审理期限所限，为得不到答辩材料而着急;另一方面又不敢或不愿严格按举证责任的规定办。如果有了当事人这一说辞，行政复议机构在这方面的主动性或者权威性会有很大的改观。

(2)与被申请人会谈需通知其他当事人。即禁止单方接触，这是避免偏私及造成偏私的印象的最好的办法。行政机关可能会举出办公秩序、甚至保密等方面的理解不同意此项规定，但这主要是一个办公场所设置的问题。如果申请人自愿提供第三方场所，或者在机关门口举行三方会面，复议机关总应该允许吧。

(3)强化并严格落实被申请人举证责任。举证责任是确保行政复议简便、高效的重要制度保障，但实践中落实得不够好。主要原因还不在该制度本身，而与行政复议的决策机制有关。行政复议机关或者行政复议机构不敢或者不愿追究被申请人的举证责任，在制度设计上没有太好的办法。即使明确规定行政复议机关此种情况下的责任，同样存在谁来追究这一责任的问题。

(三)确立中立的行政复议决策机制

中立的行政复议决策机制的核心，就是要有一个中立的行政复议决策机构，该机构受行政复议机关首长的全权委托，承担行政复议决策职责;其决策的结论，仍由行政复议机关首长签署或者以其名义发布，并不改变行政复议机关对外作出行政复议决定的基本立法体制。

中立的行政复议决策机制的核心，是决策主体，就目前比较研究的结果看，行政复议委员会之设，似乎是比较可行的选择。这种行政复议委员会，实际上是一种包括行政复议机关本身无法控制的委员，并由这些人最终决定的体制;但行政复议委员会也可以是行政机关、行政首长完全能够预见其将作出决定的那种完全内部的委员会。如果行政复议委员会搞成内部的，就与目前许多地方和部门正在运作的行政复议委员会没有本质的区别，其运行的效果也已经是有目共睹的了。这种行政复议委员会，在现实中完全可以做，正如同委托事业单位办复议案件，行政首长同意就签个字;不同意还可以再找其他人重新审理。

能够承担中立决策的行政复议委员会至少有四个方面的特点:第一，它必须独立，表现在“双盲”。一方面，复议委员会的人不知道其当天来裁决的案件的当事人是谁，从而保证其与案件基本上没有什么关系，建立不起什么联系，至少半数以上有决策权的外部委员和这个案件无关。另一方面，当事人也不知道这个案件由谁来裁决。比较理想的说法，这就是“双盲”。这样一来，裁决者就与案件彻底没有利害关系，行政机关想干预或者无论谁想干预，都找不到人，或者即使找人的话成本也非常高。于是，行政复议委员会真正裁决时，只能依据法律和证据秉公办事。第二，行政复议委员会和复议机关的关系。行政复议委员会完全可以在现行体制下建立，并不违反任何法律。行政复议机关成立一个委员会，由行政机关首长任命为行政复议委员会委员，他们作的决定，行政机关首长不再过问，完全信赖他们，这是完全可以做到的。因为现在我们也是这么做的:法制机构首长一签字，行政复议机关首长同意，行政复议决定就盖章发送了。第三，分工。行政复议委员会不能从头到尾审案件，需要有一个机构协助，即有一个分工:复议委员会作裁决工作，辅助机构具体办案，把调查全都进行完，法律依据全都找到，材料整理好、审理报告准备好，裁决意见全都写完，最终由行政复议委员会审这个案件，对审查报告简单看一看，大体过得去，没有原则性问题就表决同意;如果有不同意见就重新调查等等。第四，是分级。案件必须分级，有些案件比较简单，复议委员会大体看看可能就通过了;有些案件呢，复议委员会要专门选出人来主审。分级就有可能使行政复议委员会的审理工作做得非常细:简单的案子，复议委员会一看;复杂的，就可以由复议委员会的委员领导办事机构的人，具体审理这个案子，包括调查取证，直至在复议委员会开会时汇报案件。

对于行政复议委员会之设的反对意见很多，其中一个比较一致的意见是，究竟是设立韩国或者我国台湾式的行政复议委员会好呢?还是设立法国式的行政机关式的行政法院好呢?对这个问题的决策，更多地应当考虑民族的气质和秉性(东方民族似乎更适合在一种大家都不必承担具体的个人责任的决策组织中承担决策职责)，而不能完全从制度本身的表述出发。可以想象，即使设立一个专司行政复议的级别相当高的行政机关，并赋予其对其下级行政机关的行政决定进行复议，如何解决该机关与这些下级行政机关的上级行政机关(二者平级)的关系?如果这种关系都处理不好，设置一个与被申请人平级(或者低半级)的专职复议机关，这似乎更符合现实的可能，即使赋予其法定的行政复议权，又让其如何在同级的行政机关中以监督者的身份立足?更重要的是，如此设置的专职行政复议机关，与行政法院固然已经非常近了，但与法院行政庭的关系是不是也非常近了?是否还有独立存在的必要，尤其是当其公正性甚至案件受理数都与法院不相上下甚至更低时。

(四)理顺与行政诉讼的衔接关系

对此需要抉择的核心问题，就是对行政复议决定不服究竟该不该告复议机关。对此的答案，一定程度上取决于行政复议的定位。如果将行政复议定位于一种监督机制，则存在监督是否到位，是否合法的问题，为此设置进一步的监督机制，似乎是必要的。但如果将行政复议定位为一种救济功能，就不能对施救者太苛刻。行政复议与行政诉讼作为可选择的两种救济手段，完全可以在维持二者时序上的前后衔接(当然也是以申请人选择为前提)的基础上，明确规定对复议救济的效果不满意的，可以径行就原行为申请诉讼救济，复议决定自动失效。

对此的反对意见主要有以下几点:一是行政复议决定作为一项公权力行为，一经作出即具有公定力，不应该因当事人的不服而失效。对此，可以从救济的角度看:既然当事人不服，说明救济没有发挥效果。二是行政复议决定将因此而失去监督，反而会助长行政复议机关不依法办事。因为对于复议机关而言，有没有复议案件、有多少复议案件，对其没有严格的考核指标，绝不会因无案可审而机构不保。如果复议决定作出后当事人诉至法院就自动失效，复议机关反倒没有了严格依法办事的动力。这确实说到了点子上，从行政复议制度这些年发展的历程看，如果没有行政诉讼的监督，行政复议很可能不会发展到今天的规模。对此，还要从行政复议机关履行行政复议职责的动力机制上找原因，如果一个社会的行政系统并没有严格依法行政的内有动力，对本系统的案件大量诉讼到法院无动于衷，无论如何设计行政复议制度似乎都无计可施。

【注释】

(1)张越，国务院法制办行政复议司。