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行政复议的深层次问题需要立法解决

时间:2022-05-23 百科知识 版权反馈
【摘要】:行政复议是一种准司法的行政活动。上述问题的存在,都与《行政复议法》本身的规定有密切的关系,甚至可以说主要是由该法的规定造成的。

二、行政复议的深层次问题需要立法解决

就当前行政复议制度运行过程中存在的诸多问题而言,最核心、最根本的问题有两个:一是行政复议职能没有得到充分的发挥,表现为该受理的不受理,致使许多行政争议游离于行政复议渠道之外;二是行政复议决定实效性不足,行政复议机关由于种种原因该撤销的不撤销,致使大量违法、不当的行政行为不能通过行政复议渠道得到有效的纠正,解决不了行政相对人的实际问题,当事人宁愿诉讼、信访也不愿申请复议。

造成这两大现象的原因有很多,除了当前法治环境方面的更深层次的原因以外,行政复议制度设计本身存在的深层次的缺陷,也是重要的原因之一。这些深层次的问题包括:第一,行政复议范围对行政复议受理环节的制约。尽管《行政复议法》已经大大地扩充了行政复议的范围,按照全国人大法工委及国务院法制办有关立法专家的解释,除人事处理及行政机关调处民事纠纷的行为以外,几乎所有的具体行政行为都已经纳入了行政复议的范围。但是在具体操作过程中,行政复议机关及其行政复议机构在受理行政复议案件时,其认识显然还没有统一到这么高的程度,仍习惯于寻求法律、法规对行政复议范围的具体规定,有的则在具体行政行为的概念上做文章,许多行政机关在没有法律依据的情况下实施的行为,反而在是否属于具体行政行为上做起了文章,难以切实纳入行政复议的范围。第二,行政复议程序的公开性、公平性、公正性不足。行政复议是一种准司法的行政活动。这一定位有两层含义:一方面,行政复议是一种行政活动,应当保持其简便、快捷的程序特色,行政复议机关应当主要依托上级对下级的监督职权而不是程序的森严来确立对被申请人的权威,并充分利用行政机关专业性、政策性直截了当地解决行政复议当事人双方争议的焦点,避免在程序上绕弯子。另一方面,行政复议又不同于一般的行政活动,而是居间裁决行政纠纷的司法性活动,因此,作为裁决者的行政复议机关只有身居公正,才能明断是非,如果总是偏袒被申请人,或者因与被申请人过从甚密以至其他当事人对其公正性产生怀疑,就无法达到解决纠纷的实际效果。第三,行政复议决策机构中立不足、权威性不够。由于片面强调维护行政系统内部的和谐,忽视了因不中立的裁决使其他当事人不满所影响的“官民”之间的和谐;甚至有许多复议机关及其复议机构,迫于被申请人压力或者为了避免当被告,置法律的规定于不顾。第四,与行政诉讼的衔接关系没有理顺。早在《行政诉讼法》立法之初,就确立了改变的行政复议决定由复议机关当被告的体制。在近20年的行政诉讼、复议实践表明,东方民族的“屈死不告官”的厌诉心理不仅盛行于民间,也通过民族的血液影响着每一个行政复议机关的决策者。为了避免当被告、落实“零诉讼”的政绩目标,行政复议机关采取了三大应对策略:一是能不受理尽量不受理,而且是彻底的不出任何法律文书一推了之;二是能不改变尽量不改变,不但不撤销、不变更原具体行政行为,不确认原具体行政行为违法,甚至不改变原具体行政行为认定的事实、适用的法律和处理结果,以彻底回避最高人民法院对此所作的意图扩大范围以“请君入瓮”的司法解释;三是与当地有管辖权的法院“勾兑”清楚,劝说或者迫使法院不受理以行政复议机关为被告的案件。结果,本意加强对行政复议机关依法履行行政复议职责监督的制度设计,却因为不服水土,而在实际操作中因有效的规避而发挥不了多大的效果。近年来行政复议案件维持率持续攀升的现象,多少印证了这一制度的实施现状。

上述问题的存在,都与《行政复议法》(当然还有《行政诉讼法》)本身的规定有密切的关系,甚至可以说主要是由该法的规定造成的。因此,这些问题的解决,不是低位阶的《行政复议法实施条例》所能解决的,必须通过修订《行政复议法》(同时要考虑《行政诉讼法》的联动)才有望得到彻底的解决。

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