关于户外广告的审批主体

二、关于户外广告的审批主体

户外广告整治风波的争议焦点之一，就是户外广告的审批主体问题。如在济南户外广告事件中，审批的主体就较为混乱:既有法定主体，如城市建设部门;又有非法定部门，如山东省基建公司。这充分暴露了我国当前户外广告审批主体方面存在的问题，并引发了我们对这一问题的深入思考。⁽¹⁶⁾

(一)行政许可实施主体的概念和一般规定

通说认为，行政许可实施主体是指享有行政许可实施权力，能以自己的名义进行行政许可实施管理活动，并能独立承担由此而产生的法律责任的组织。这一概念主要包含三层意思。第一，行政许可实施主体主要是行政机关。《行政许可法》第22条规定，行政许可由具有行政许可权的行政机关在其法定职权范围内实施。这是对行政许可实施主体的一般规定和基本要求。第二，实施行政许可的行政机关必须享有行政许可权。行政许可作为行政管理手段之一，虽然在行政机关中普遍存在，但也并非所有的行政机关都当然地享有行政许可权。行政机关要取得行政许可权，应当具备下列条件:(1)依法享有外部行政管理职能。(2)依法得到明确授予的行政许可权。(3)实施行政许可的法定授权应当与行政机关的外部管理职能及范围相一致。第三，行政机关必须在法定职权范围内实施行政许可。行政许可作为行政权的重要组成部分，当然应当遵循职权法定原则，即行政机关实施行政许可必须在法定职权范围内，否则将导致许可行为无效。

(二)法律法规对户外广告审批主体的规定

1.法律、行政法规层面

我国目前现行有效的户外广告法律、行政法规主要是《广告法》和《市容条例》。《广告法》第6条规定:“县级以上人民政府工商行政管理部门是广告监督管理机关。”第33条规定:“户外广告的设置规划和管理办法，由当地县级以上地方人民政府组织广告监督管理、城市建设、环境保护、公安等有关部门制定。”《市容条例》第11条规定:“大型户外广告的设置必须征得城市人民政府市容环境卫生行政主管部门同意后，按照有关规定办理审批手续。”从上述规定可以基本得出以下结论:

(1)我国目前的广告监督管理机关主要是县级以上工商部门。另外，有关行政部门对相应的广告(如药品监督管理部门对药品广告、农业行政部门对种子广告等)都负有一定的管理职责。

(2)县级以上地方人民政府有权制定户外广告的设置规划和管理办法。《广告法》第33条授权县级以上地方人民政府组织广告监督管理、城市建设、环境保护、公安等有关部门制定户外广告的设置规划和管理办法，属于授权立法。当然，由地方各级人大及其常委会制定户外广告设置和管理办法的做法也是不违反立法法的。⁽¹⁷⁾

(3)市容环境卫生行政主管部门对户外广告的设置仅为前置审批。根据《市容条例》第11条规定，大型户外广告的设置需先征得城市人民政府市容环境卫生行政主管部门同意，然后再按照有关规定办理审批手续。显然，市容环境卫生行政主管部门对于设置户外广告仅有“同意”权，而无最终“审批”权。⁽¹⁸⁾根据有关法律法规，设置户外广告除受市容环境卫生法规调整外，还受城乡规划、公安、国土资源、建设、交通、水利、气象、供电等部门法调整。

2.地方性法规、规章及规范性文件层面

地方性法规、规章及规范性文件对户外广告审批主体的规定，主要有以下几种模式:

(1)以工商部门审批为主的模式。如《安徽省户外广告监督管理办法》⁽¹⁹⁾第11条规定，广告发布者在统一规划的区域设置户外广告，由当地广告监督管理机关统一审批;广告发布者在统一规划区域以外设置、发布户外广告，须征得当地城建、规划、环保、公安等主管部门同意后，再报当地广告监督管理机关审批。再如《厦门市户外广告管理办法》第8条、第9条、第10条规定，申请设置户外广告，应填写审批表，并提交广告合同、广告设置场地图、广告样稿(效果图)、场地使用协议，向市工商局申请办理《户外广告登记证》。在户外广告规划区内设置户外广告，由市工商局批准后，核发《户外广告登记证》，城市建设有关部门应予办理占道施工许可证。在户外广告规划区外设置单板面积在50平方米以下的广告牌面，由市工商局批准后，核发《户外广告登记证》;单板面积在50平方米以上的大型户外广告，由市工商局会同有关部门共同审核批准后，核发《户外广告登记证》。唐山、舟山、广州等市也基本执行这一模式。

(2)以市容(城管)部门审批为主的模式。如《六盘水市户外广告管理办法》⁽²⁰⁾第6条规定，市城市管理部门是本市户外广告的管理部门，依据有关法律、法规、规章对户外广告设置进行综合管理，负责组织本市户外广告设置的审批和监督管理，参与户外广告设置规划编制，并对破损、残缺、陈旧、过期等影响市容市貌的户外广告进行查处。市工商行政管理部门是本市户外广告的监督管理部门，负责户外广告的内容审查、登记、发证工作。市城市规划行政管理部门负责本市户外广告设施的规划定点和审查，制定有关户外广告设置技术规定并监督实施。上海、湖州、抚顺、扬州等市也执行这一模式。

(3)以规划部门审批为主的模式。如《金华市区户外广告管理办法实施细则(试行)》⁽²¹⁾第13条规定，市规划部门将拟出让的户外广告阵地提交联席会议研究，各相关职能部门在联席会议上履行户外广告审批职能。市规划部门在市行政服务中心设立户外广告审批受理窗口，根据联席会议的研究意见，实施户外广告设置行政许可。第14条规定，申请人通过拍卖、招标方式取得阵地使用权后，可向市行政服务中心户外广告审批受理窗口提出书面申请，市行政服务中心户外广告审批受理窗口受理后，由市规划部门在3个工作日内核发户外广告设置规划许可证。过渡期内非公共阵地上户外广告设置的行政许可，由申请人向市行政服务中心户外广告审批受理窗口提出书面申请，在申请人签订非公共阵地使用权出让合同并缴纳协议出让金后，由市规划部门在3个工作日内核发户外广告设置规划许可证。通辽等市也执行这一模式。

(4)联合审批模式。如《临沂市户外广告管理办法》⁽²²⁾第11条、第12条规定，设置户外广告，实行由县以上工商部门会同规划部门、城市建设部门联合审批制度。工商部门接到户外广告登记申请后，在10个工作日内会同规划、城市建设部门做出批准或不予批准的决定。经审查符合规定的，核发《户外广告登记证》，并对有关资料备案。《苏州市市区户外广告管理办法》⁽²³⁾第13条第3款亦规定，户外广告设置的审批，实行联席会议会审，由市城管局定期组织有关管理部门进行集中会办审批，并报市分管领导批准后组织实施。

(三)进一步规范户外广告审批主体的思考

1.当前户外广告审批主体不一的情况与依法行政的要求不相适应，亟待改进

由于目前户外广告立法存在缺陷，导致有的地方户外广告行政许可主体混乱;有的违法扩大许可权限，牟取小团体利益。其中折射出的行政管理混乱状态，与依法行政的要求不相适应，给实际工作造成了困难，亟待改进。

2.户外广告审批主体混乱的根源在于上位法与地方性法规、规章的不同规定

根据《市容条例》第11条规定，市容环境卫生行政主管部门对于设置户外广告仅有“同意”权，而无最终“审批”权。而《广告法》则授权县级以上人民政府组织广告监督管理、城市建设、环境保护、公安等有关部门制定户外广告的设置规划和管理办法。由于各地经济发展和机构设置情况不一，导致地方政府制定的户外广告设置管理办法有关户外广告审批主体的规定政出多门，影响了法制的统一性。

3.户外广告审批符合相对集中行政许可的条件，可以开展相关试点

《行政许可法》第25条规定，经国务院批准，省、自治区、直辖市人民政府根据精简、统一、效能的原则，可以决定一个行政机关行使有关机关的行政许可权。这是根据我国行政许可执法的现状，为提高行政效率而设定的一项特殊规定，即相对集中行政许可权。笔者认为，当前，调整户外广告审批事项的法规较多，审批主体不一，且审批的技术要求不高。将其纳入相对集中行政许可权试点范围，符合精简、统一、效能原则。⁽²⁴⁾