城管执法的规范路径

四、城管执法的规范路径

1.转变执法的观念——要秩序，也要生活

市场经济条件下，行政由主要追求秩序，主要追求集体单位、政府、国家的利益转变为主要追求效益、权益，主要追求为相对人服务。目前的城管执法，面临着社会矛盾尖锐、执法依据不统一、执法人员素质有待提高、与其他执法机关关系尚未理顺等多种问题，这就造成城管执法机关任务重、人员少、执法手段过于单一和刚性。甚至引发了如崔英杰案件的惨剧。这都暴露出城管的执法目标与老百姓生存的目标之间依然存在着差距。因此，我们必须认识到，行政执法的目的不是只要秩序，而不要生活。社会只有秩序，但老百姓不方便了，这并不是理想的执法结果。

2.转变执法的方式——多指导，少处罚

崔英杰案件的发生引发了整个社会的反思，反思政府机关到底是干什么的?而反思的结果就是，政府机关是为老百姓服务的，政府机关执法的目标就是让相对人的合法利益得到保护，让他的发展目标得到实现。而以人为本、柔性的执法将更有力、更有效地达到行政执法的这个目标。北京市城管执法局日前公布了将在全市逐步推开的六项柔性执法指导措施，它将取代曾经“一步到罚”的简单执法方式。⁽⁵⁾行政指导措施引入城管执法并不是某些领导的发明创造，而是扎扎实实的来源于实践，很多区、县城管大队早在一两年前，就已经有不同名称但形式类似的执法事项告知、轻微问题告诫等执法措施。他们之所以会想到要探索这种手段，正是因为发现纯粹的刚性执法在实践中并不能起到很好的效果，而平等的沟通、教育、提示等往往能事半功倍。

3.跳出不得和解的藩篱——引入协商、和解机制

基于行政意志优越于私人意志、行政是法治而非自治、行政主体对其所享有的法定权力及其所代表的公共利益无权处分的传统认知，协商与和解理念长期以来被视为私法之专利且被排除在行政法殿堂之外。相应地，行政执法也仅仅被诠释为行政主体的行政行为，即行政主体适用法律作出的具有强制约束力的命令，是行政主体的单方意志。⁽⁶⁾然而，应当指出的是，传统行政法理论对协商与和解的反对，实际上建立在一个并不正确的假定之上，这个假定就是:法律对行政主体该如何行为的指令是明确而具体的，行政主体的任务在于遵循立法者的指令行事，不能将自己的意志掺杂在法律实施中。在这一假定之下，行政主体似乎完全受到立法者的控制而没有任何自由，没有资格或能力“处分自己的权利”，自然也没有协商与和解的资格。

然而，传统行政对权力与强制的过分倚重以及对行政意志优越性的过分强调，在一定程度上助成了行政主体高高在上的统治者心理。行政主体的优越意识严重制约了其以平等姿态与行政利害关系人进行协商、沟通与对话。更为关键的是，传统行政法理论在根本上将行政主体与行政利害关系人置于相互对立与斗争的关系结构中。在这一关系结构中，行政主体以命令发布者的身份出现，而行政利害关系人则以命令的服从者即行政之客体被迫卷入行政法的实施过程中。行政主体既无意识也无动机与行政利害关系人进行平等沟通和协商;行政利害关系人则要么在强力压迫下无奈地服从，要么采取各种方式与行政主体进行周旋、抵抗。如此，行政主体与行政利害关系人之间根本无法开展有效的沟通与合作。为改变这种状况，就有必要在行政执法中引入协商与和解，变革行政执法的方式，将谈判、协商、沟通、交流作为行政法实施的基本方式和过程。

4.理顺各执法机关的关系

城管执法的范围大都涵盖了城市管理、公共交通、工商管理、文化市场等社会生活的各个领域的各个方面，其冗杂程度可见一斑。综合执法在这种情况下，很大程度上流于部分权力的分流、形式上的综合，而非实质的综合，综合执法主体与原行政主体的职权划分、不同综合执法主体之间的职权范围界限等目前还没有十分明确的划分和设置。缺乏必要的法律依据，是导致各执法部门职责不明的主要原因。但立法不是解决问题的唯一出路，各部门之间应注意横向联系，实现最大的组织合力，建立互通信息的工作机制。比如在执法过程中得不到有关单位的配合，城市管理部门能够使用的有效的执法手段真是非常有限。北京市城管执法局采用管理责任建议制，很好地解决了这一问题，⁽⁷⁾例如，城管部门在执法中发现很多宾馆普遍存在仍使用明令淘汰的非节约用水器具问题，执法人员改变了以往挨门挨户上门执法的方法，而是将问题汇总，反映给了行业主管部门，并提出整改意见。很快，行业部门便下令所有宾馆统一整改，使那些城管执法检查中未能发现的单位也被涵盖其中，大大节约了执法成本。