罚没收入使用的制度规范设想

五、路径选择:罚没收入使用的制度规范设想

从我国目前对罚没收入的管理情况看，尽管二十多年来，努力于解决罚没收入进入国库的问题，虽三令五申，依然有大量的罚没收入没有进入国库。这与我们缺乏对罚没制度系统的把握有直接的关系，头痛医头，脚痛医脚的做法，使我们的罚没制度尤其是罚没收入的管理部门和使用方面的规定，相互冲突、相互矛盾，问题总也无法根治。我们此处的制度规范设想，也只是一种简单且粗糙的尝试，精深的理论研究和精致的制度设计，还有待于进一步的努力。

(一)财政单列和专款专用

我国在罚没收入的财政管理方面，已于1999年在财政中开列了财政专户，并由统计机关进行统计公布。但在罚没收入的使用方面，没有明确的法律规定，甚至没有明确的文件规定。我们以为，当务之急是根据罚没收入本身的性质，尽快明确罚没收入的使用方向，建立罚没收入的专款专用机制，使罚没收入更好地用于预防违法，救济因他人违法行为而受害的公民;同时，也彻底割裂罚没机关对罚没收入的利益追求，保护那些并未违法或不该受罚的公民，以使其没有机会侵犯公民的合法权益，从而促使其“绝对不以任何行动侵犯与它有关的任何人权”，实现这一点，需要制度作保障。

(二)政府财政报告专项和人大监督

由于罚没收入涉及三方利益，在罚没权滥用的情况下，被罚没方的利益会受到重大影响;罚没收入还具有对因他人违法行为而受害的公民的补充救济功能;罚没收入使用不当，还会直接侵蚀公权力机关及其工作人员，影响公权力机关本身的健康发展。所以，它应该是一项十分重要的收入，对它的管理和使用不当，影响深远。因此，对它应该建立强有力的监督制约机制，作为各级政府向人大报告的重要内容之一;同时，也应该作为人大日常监督的一项内容引起重视。

(三)罚没收入作为审计监督专项

近些年，我国的审计监督发挥着越来越大的作用，但在罚没收入的审计监督方面，并不明显。在罚没收入的审计监督方面，应该结合各罚没机关的经费使用情况，在经费外的开支来源方面，审计其是否截留私分了罚没收入;对各级财政中的罚没收入的使用情况进行审计，监督其是否做到了专款专用。

(四)建立罚没收入的使用责任追究机制

我国在此方面已作出了很大的努力，比如国务院在2000年制定的《违反行政事业性收费和罚没收入收支两条线管理规定行政处分暂行规定》、2004年制定的《财政违法行为处罚处分条例》等，都对罚没收入在收的方面的违法行为制定了相应的责任追究机制，但在罚没收入的使用没有规定相应的责任追究办法，存在明显的不足。

从总体上看，由于现行对罚没收入的管理和使用方面的规定，法律位阶比较低，而且相互冲突和矛盾的地方也较多，给罚没收入的使用和管理都带来很大的问题。现状混乱的背后是罚没制度理论研究的滞后，我们仅以此文抛砖引玉，希望批评指正。

【注释】

(1)王周户(1960.6—)，男，西北政法大学，教授，硕士;安子明(1975.11—)，男，西北政法大学，讲师，硕士。710063。

(2)该概念是国务院2000年颁布的《违反行政事业性收费和罚没收入收支两条线管理规定行政处分暂行规定》第四条对罚没收入的界定，为了准确的与我国现行的罚没收入制度相对应，我们此处直接使用这个制度化的概念，可能从行政法学的角度看，它的概括性和逻辑性都还存在着不足，比如是谁的收入，“部门”所指称的是什么样的权力主体，对谁进行处罚等等，并不是很严密，还有待于进一步研究。

(3)北京一位副市长2006年1月11日晚做客北京城市管理广播时透露的这个数字，具体可参见新京报.2006-1-12.

(4)本部分所用数据皆来源于中华人民共和国统计局网站〔http://www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/〕历年的《中国统计年鉴》。《国家统计年鉴》每年的9月份由国家统计局公布上一年度的统计数据，因此我们此处的数据由于来源于《国家统计年鉴》，数据只到2005年为止。

(5)由于在制度上没有明确“罚没收入”的支出方向，实际上就是任由财政部门或罚没机关自己支配，尽管我国在20世纪90年代以来大力推行“收支两条线”，其本意是把罚没收入都纳入财政管理，似乎财政部门要比罚没执行机关更具有合法性，能够更好地支配这笔钱。实际状况可能并非如此，有些地方在制定财政预算时甚至把罚没收入作为一种“创收”的渠道，如广州市在2004年在罚没收入问题就作如此预算:罚没收入安排5.8亿元，增收0.64亿元，增长12.5%。〔参见中国经济时报.3月29日罚没收入需要财政来“安排”吗［EB/OL］.转自人民网http:// www.people.com.cn/GB/paper1787/11666/1051566.html〕这种做法显然是提前把非特定公民的财产纳入了财政的口袋，由此暴露出财政部门对罚没收入的积极追求倾向，也动摇了财政管理和使用罚没收入的合法性基础。

(6)按照我国已有的明确规定，这些非税收入的使用方向分别是:行政事业性收费的使用主要是为满足社会公共管理需要，合理补偿管理或服务成本等方面;彩票公益金坚持按彩票发行宗旨使用，即用于扶老、助残、救孤、济困等方面，并有明确的分配方案;政府性基金全额纳入预算管理，实行收支两条线，收入全额上缴国库，先收后支，专款专用，在预算上单独编列，自求平衡，结余结转下年继续使用;国有资源有偿使用收入、国有资产有偿使用收入除安排相应的补偿性征收成本和手续费(佣金)支出外，其余由政府统筹安排使用;国有资本经营收益、主管部门集中收入以及政府财政资金产生的利息收入等也都有自己专门的使用方向。——参照《财政部关于加强政府非税收入管理的通知》2004年7月23日财综［2004］53号;《财政部关于调整彩票公益金分配政策的通知》2006年3月29日财综函［2006］7号;《政府性基金预算管理办法》1997年1月1日，财预字(1996)435号;《嘉兴市政府非税收入管理暂行办法》2005年9月21日嘉政发［2005］65号。

(7)李炜光.现代税收的宪政之维［G］//刘隆亨.财税法论坛.北京:北京大学出版社，2004:191.

(8)陈端洪.国家权力作为财产［G］//信春鹰.公法(第三卷).北京:法律出版社，2001: 337-362.

(9)法律也是一种对社会资源的分配方式，即使是最公正的法律，也会因为考虑大多数人的利益或是长远利益而使另一部分人的利益受到限制，如《野生动物保护法》保护了人类的长远利益，却会损害了原来以野生动物为生或者现正为野生动物所危害的人的利益，如果不对他们进行其他途径的保护，就只能把他们推上违法的境地。

(10)［英］A.J.M.米尔恩著.王先恒等译.人权哲学［M］.北京:东方出版社，1991:93.转引自石佑启.私有财产公法保护的方式探析［G］//刘茂.公法评论(第4卷).北京:北京大学出版社，2007:127.