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中国证券监管制度的演变及其特征

时间:2022-05-21 百科知识 版权反馈
【摘要】:一、中国证券监管制度的演变及其特征对于证券监管的必要性,尽管也存在着“市场自由主义”和“国家干预主义”的争论,但大多数经济学家都承认监管的必要性,并为此提出了“公共利益论”、“私人利益论”等监管理论。中国证券监管制度也越来越具有中国特色,符合中国实际。

一、中国证券监管制度的演变及其特征

对于证券监管的必要性,尽管也存在着“市场自由主义”和“国家干预主义”的争论,但大多数经济学家都承认监管的必要性,并为此提出了“公共利益论”、“私人利益论”等监管理论。值得指出的是,新制度经济学在论及类似证券市场这样的经济领域时,尽管也认为需要一个“组织”提供监管服务,但并不认为这一“组织”就是政府机构。也许这可以解释不少监管机构的设置在性质上并非政府机构。

中国证券市场是当时股份制改革的产物,如果没有邓小平的政治智慧,证券市场的建立也许要晚许多年。当然,即使连邓小平本人也不会想到,正是由于证券市场的建立和发展,不仅股份制改革取得了巨大的成功,而且证券市场本身取得了巨大发展,并影响和冲击着经济、社会乃至文化领域的方方面面。

1992年,当中央政府意识到地方证券交易所的全国性特征后,便在中央政府层面设立了国务院证券委员会和中国证监会,中国证监会被界定为事业单位,初衷是让它成为一个专业机构,以便可以突破严格的政府机构编制和公务员薪酬的限制。这在当时是一个重大的创新之举。这一性质一直沿袭至今,许多专家对此提出质疑,认为由一个事业单位承担和拥有超过一般部委的行政职权,是不合适的甚至是违宪的。但是,这种性质的界定离现实太远,连证监会本身也总觉得浑身不自在,好像在一堆穿着中山装的人群里穿了一身西装,显得格格不入。2001年,时任证监会副主席的高西庆先生在国内法学最高学术刊物《中国法学》上发表了“论证券监管权的性质”一文,结论是监管权的性质就是行政权,“行政监管”成为经常出现的词汇。十几年来,证监会自觉不自觉地成为了事实上的政府机构。当终于脱下西装换成中山装时,发现回到都穿着西装的证券市场里,又显得格格不入。证监会性质的这一微妙变化表面看意义不大,但实际上典型地反映了监管制度变迁的现实制约。

确立证券监管制度的法规除1992年国务院《关于进一步加强证券市场宏观管理的通知》外,主要是1993年《股票发行和交易管理暂行条例》、1998年《中华人民共和国证券法》(以下简称《证券法》)、2005年《证券法》,这些基本反映了证券监管制度变迁的三个阶段。第一阶段,证券监管处于分散监管状态,证监会仅对股票发行和市场交易拥有监管权力,中国人民银行和各地政府拥有不同的监管权。股票发行监管和当时政府行政管理的方式并无区别。第二阶段,建立了集中、统一的监管体制,证监会拥有广泛的监管职责,开始对市场实施全面监管。但总地来说,由于法律授权不足,监管有效性存疑。第三阶段,证监会的监管权力得以全面强化,证券监管制度全面确立。

纵观证券监管制度的变迁轨迹,主要有以下几个特征:

(1)证券监管制度的变迁原因的多样性。既基于国内的因素,也有国际的因素。如1992年证监会的设立和1993年股票条例的颁布,主要是基于证券市场的混乱局面,1998年证券法则在许多方面受到当时亚洲金融危机的影响。既受到现行政府体制和行政管理方式的制约,又受到市场内生的巨大压力。如股票发行制度最初的额度制,1998年以后逐步的市场化改革。既有规范市场、强化监管的必要,也有发展市场、提高效率的迫切。如2004年国务院发布《关于推进资本市场改革开放和稳定发展的若干意见》,将发展资本市场提升为国家战略,2005年证券法则全面强化监管。

(2)证券监管制度的变迁由初期的外生性到逐步的内生性。证券监管制度建立初期,由于缺乏经验,借鉴国外成熟市场甚至照搬的痕迹比较明显,如三级监管体制的设立,明显仿照了美国。随着市场实践的逐步丰富,监管制度的变迁主要是内生的因素。中国证券监管制度也越来越具有中国特色,符合中国实际。

(3)证券监管制度的内涵不断扩展。伴随着证监会职权的不断强化,证券监管制度的全面确立。无论是事前、事中、事后监管,都得到了全面的强化。在不断的争议、指责中,面对存在先天不足的市场,证监会在国务院和立法、司法机关、地方政府的支持下,按照预先确定的部署稳步推进市场基础制度建设,实施了股票发行的重大改革、股权分置改革、证券公司综合治理、基金市场化改革、稽查体制调整等一系列重大举措,在短短五年的时间里,极大地改善了市场结构,提高了市场规范化程度,将中国证券市场提升为全球第三大证券市场。证券交易所、证券业协会的自律功能、派出机构的一线监管职能进一步发挥,监管的权威性和透明度大大提高。证监会作为监管机构,表现出了从未有过的自信和从容。

中国证券监管制度在理想与现实的矛盾中,在传统计划经济时代的惯性思维和文化与市场经济的内在要求的冲突中,在服务国内经济和对外开放的双重压力中,演绎着自己的发展轨迹。

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