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中国电视传媒产业进入壁垒研究

时间:2020-04-25 百科知识

中国电视传媒产业进入壁垒研究_文化产业研究:文化软实力与产业竞争力(第3辑)

中国电视传媒产业进入壁垒研究

唐月民 姚拓州

姚拓州简介:(1985— ):浙江台州人,南京农业大学经济管理学院研究生,研究方向:文化产业、产业组织。

摘 要 中国电视传媒的产业功能日益凸显,国外资本、社会资本一直伺机进入,但却遭遇过高的行业进入壁垒。总体说来,产权壁垒、行政壁垒、行业壁垒是制约中国电视传媒进一步走向市场竞争的三大壁垒。本文对这三大壁垒进行了深入分析,指出了其存在的原因、弊端和解决之道。

关键词 电视传媒;产权壁垒;行政壁垒;行业壁垒

中国电视传媒发展的终极目标是做大做强我国电视传媒产业,而中国电视传媒业的做大做强依靠的只能是真正具有国际竞争力的电视传媒企业或电视传媒企业集团。因此,在中国电视传媒走向市场的进程中,政府和一部分电视传媒的关系要变成一种政企关系,而不是一种政企合一、事企合一、政事合一关系。在此前提下,我国应变革目前制约中国电视传媒产业化的一些体制因素。可以说,电视传媒的产权壁垒、行政壁垒和行业壁垒过高是我国电视传媒业产业功能没有充分释放的根本原因。对此,我国应进行相应变革。

1 产权壁垒分析

国有国营、公有公营、商有商营是世界电视传媒业存在的三种类型,目前公有公营和商有商营二元模式是世界上发达国家发展电视传媒业的流行模式。从所有制上看,我国电视台国有,产权单一,从经营方式上虽强调企业化管理,但并不以赢利为主要目标。因此,我国电视传媒业基本可以划归为国有国营类型。

事业单位、企业化管理”体制可以称为“双轨制”,即把国有国营和商有商营糅合在一起的发展模式,是我国转型时期的“特殊”产物。在打破单一计划指标体制方面,它虽然起过积极作用,但总体来说,其导致的副作用也不少。事实证明,我国经济体制改革中曾经存在的“双轨制”弊端重重,“事业单位、企业化管理”作为另一种形式的“双轨制”,其弊端已经暴露出来,既不能保证电视传媒作为党和国家的“喉舌”作用的发挥,也不符合电视产业发展的规律。

我国电视事业是计划经济时代的产物,中国电视传媒的产业化是社会主义市场经济的产物。目前,中国电视传媒产业化已经起步,并且在许多方面已经有所突破。在此情况下,依然采取计划经济体制时期行政管理的模式对电视传媒业进行管理就显得落伍,会出现力不从心或简单化的局面。例如当处理电视传媒企业经营与宣传功能交叉问题或经营问题时,依靠旧有的管理方法可能就会管理“越位”或“错位”,给电视传媒的可持续发展带来危害。

在市场经济中,政府权力是不能进入市场进行经营活动与攫取商业利润的,因为政府权力进入市场本身就是与民争利,是不平等竞争。在1993年国务院颁发的〔1993〕72号《关于加强政府法制工作的决定》中明确指出:“在发展社会主义市场经济的新形势下,有些地方和部门,特别是有些行政执法部门、经济管理部门和垄断性行业,在利益驱使下,利用职权或者行业垄断地位,让权力进入市场、权力商品化、权钱交易。这些不正之风和腐败现象,严重地损害了法律的尊严和政府的权威,已经引起广大人民群众的强烈不满。”可见,国家已充分认识到政企不分的危害。

“事业单位,企业化管理”的定位模糊,使电视传媒利用政治优势,进行市场经营,也即利用政府权力去赚取商业利润。这种现状导致的结果只能是电视传媒政治宣传力度不够,同时也受到行政力量掣肘,不能真正走向市场,提高国际竞争力。可见,“事业单位”性质的电视传媒不可能完成产业化的目标。为此,我国必须通过立法的形式,允许商业电视传媒的出现,打破单一国有国营体制,塑造真正的电视传媒市场主体,让政府权力退出商业电视传媒。须明确的是,我国的电视传媒不可能像西方那样可以进行私有化。

打破电视传媒的单一国有国营体制,实际上就牵扯到打破产权壁垒,进行产权改革的问题。产权问题是中国电视传媒业产业化中最核心的问题,也是最敏感的问题。中国电视传媒业存在严重的产权不清晰或缺位情况,而产权不清晰又造成了我国电视传媒资源浪费严重和资源配置无效率的突出情况。在我国现有法律体系中,整个传媒业的产权制度至今仍处于法律空白地带,这与电视传媒业的产业化趋势相反。应该说,电视等传媒业的产权改革是所有中国经济改革中的难中之难。然而,回避这一问题,中国的电视传媒业就只能始终停留在量的积累或减少阶段,永远也不会发生由弱到强的质变。可以说,产权改革是中国电视传媒业产业化的关键点,这必须从法律上予以清晰界定与规范。

在市场经济中,资源配置和经济活动是通过合约来完成的,而计划经济中通行的法则却是行政指令。很明显,我国电视传媒业的现有格局是计划经济时期的模式,产权不清晰也是造成我国电视传媒业市场主体地位不明确的根本原因。因此可以说,中国电视传媒产业化的客观要求就是要打破过去计划经济体制遗留下来的行政隶属关系,建立一种立足于平等、自愿基础之上的新型合约关系,而明晰产权就是建立合约关系的前提。

目前我国的法律规定电视传媒业的产权为国家所有,本不应该出现产权不清晰的问题。但实际上,改革开放以来电视传媒业的“事业单位、企业化管理”实际上已经造成了“产权为集体所有,但集体不负责”的尴尬现实。事实已经证明,全国所有电视传媒单一国有产权的现实是不利于电视传媒市场竞争局面出现的。没有足够的市场竞争,具有国际竞争力的电视企业就绝不会诞生,做大做强中国的电视传媒业也只能成为“水中月、镜中花”,只能幻想,不能成为现实。因此,在市场体系中,中国电视传媒业必须从法律上明确其产权多元化的合法地位。考虑到实际情况,在我国电视传媒业的产权变革中,可以产权多元化的是电视台或电视频道以外的电视相关行业,比如电视节目制作业,电视传输网络业等。

从电视产业的发展规律看,电视产业有一个完整的产业链,人为地割裂制作、播出和传输环节,不利于电视产业的综合效益。因此,笔者以为理想的产权改革是包括电视台在内的。

但需要注意的是,在我国处于由计划经济向社会主义市场经济转型的特殊时期,产权改革的作用并不能被无限度夸大,不能单纯认为只要发生产权变革就可以解决一切问题。其实,在西方经济学界对产权神话的批评也不绝于耳。如世界银行前副行长、2001年诺贝尔经济学奖得主斯蒂格利茨就把科斯等人只要产权明晰,即使没有政府干预市场也可以实现资源有效配置的观点称作“产权神话”。在科斯获诺贝尔奖3年后,斯蒂格利茨指出:“科斯定理认为为确保经济效益而需要做的一切,就是使产权明晰。这一定理是完全不正确的。”“这种神话是一种危险的神话,因为它已经误导许多处于过渡中的国家把注意力集中在产权问题上,即集中在私有化问题上。”他认为,在一般情况下,市场不存在有约束的帕累托效率。因此需要政府干预以增进福利。在他看来,产权不明晰也不一定没有效率,“竞争比私有化重要得多”;反之,产权清晰也不一定导致效率。这并不是说产权改革不可取,只是说产权改革必须在一定条件下进行。从产权的角度看,“‘市场失灵’在一定程度上可以说是非公有经济的失灵,而‘政府失灵’的一个重要方面就是国有经济的失灵。”在转型期,无论市场失灵还是政府失灵,又都可归结为产权失灵。产权失灵,一方面使政府无法供给治理好国有经济的制度和机制,为非国有经济成分的发展提供良好的制度环境(产权失灵Ⅰ);另一方面,又使政府频繁寻租,使法治资源和政策资源为少数人服务(产权失灵Ⅱ)。特别是在敏感的电视传媒业,如何制定出消除行政垄断行为的法律法规去促进市场竞争,则需要法学家们进行艰苦卓绝的努力。

总之,无论是从市场经济规则出发,还是从我国加入WTO后,遵从国际规则要求出发,政府都不能非法干预商业电视传媒作为市场主体的经营活动。“党管媒体”原则不变,不是要求政府直接干预或直接去经营商业电视传媒的具体业务,而是通过法律法规去宏观管理。

2 行政壁垒分析

所谓行政垄断是政府通过法律、行政法规或规定的形式取得的,主要是为了维护该政府部门本部门、本地区所属企业的利益。据余晖的研究(余晖,2001),行政垄断的特征主要表现为:大多是国有独资或国家绝对控股企业;由政府直接经营,在人事、分配、经营等诸方面受制于政府;垄断市场力量来源的行政合法化和法律合法化;垄断企业既是纳税人,又向政府上缴利润;垄断企业之间的竞争是一种低效率的市场;可见,行政垄断是我国体制转轨时期伤害竞争市场的主要力量。

1983年“四级办电视”方针出台前,我国电视是由中央、省两级办台。1983年以后,我国采取的是中央、省、地(市)、县(区)四级办电视台。因此,电视台分别被赋予了不同的行政级别,一般来说是比同级政府管理部门低半级。按照这一建制原则,中央电视台作为国家电视台级别最高,是副部级单位。以下类推,各省级电视台是副厅级单位,地市级电视台是副县级单位,县级电视台是副科级单位。

在市场经济中,西方发达国家的电视台无论是公有还是商有,一律都是企业,并没有行政级别高低,遵循的是优胜劣汰的市场规律,电视企业之间的兼并遵循的是市场自由规则,既可以由大的企业兼并小的企业,也可以由小的企业兼并大的企业,这一切得益于其完善的市场机制。与此形成鲜明对比的是,我国的电视台有行政级别高低,但互相之间却无隶属关系,如市级电视台隶属于市级人民政府,却不隶属于省级人民政府,彼此之间不可能完成兼并,因为兼并一级电视台似乎就意味着兼并一级政府,电视台无论社会效益和经济效益如何,一律只生不死。这是典型的行政壁垒。

在我国,不但电视台具有行政级别,在20世纪90年代末兴起的广电集团依然带有强烈的行政色彩。在西方发达国家,电视传媒集团本是市场整合的结果,但我国广电领域的集团化,却不是市场的产物,而是行政整合的结果。中国广电集团化的政策依据是1999年9月17日国务院办公厅颁发的第82号文件,在该文件中规定省、自治区、直辖市可以组建包括广播电台和电视台在内的广播电视集团。这也就是说,如果不经特别批准,地市级以下的广播、电视无论实力如何都不能被允许集团化。按照辩证法原则,强和弱、大和小的地位不是固定不变的,在一定条件下是可以互相转化的。这就意味着在市场经济中,企业间的兼并,是否实行集团化经营策略完全和行政级别无关。在政策的指引下,我国已经成立的广电集团基本上以省级广电集团为主,另外还有一个国家级的广电集团和一些经过特批的市级广电集团。因为级别不同,因此不用说下级广电集团兼并上级广电集团的情况不会发生,就是上级广电集团兼并下级广电集团的垂直整合情况也不会发生。如中国第一家广电集团无锡广播电视集团1999年揭牌以后,一直想与该市所辖的锡山、江阴和宜兴三个县级市的广播电视台建立垂直的管理关系,并开出“优厚”的条件:第一,各市成立集团××市广电总公司,仍是独立法人;集团任命各市广电总公司负责人,但和当地党委、政府商量;第二,事业建设以“条条为主”,但固定资产留在当地,在当地发展;第三,宣传以地方为主;第四,财务上自主经营,自负盈亏。锡山市广电部门因基本建设欠有3 000万元债务,集团甚至表示,只要接受垂直管理,集团将帮助承担这一债务。在如此优厚条件的诱惑下,无锡广电集团垂直管理的目标也未能达到。究其根源,行政级别的障碍和地方官员的利益当为根本原因。

电视传媒产业化,强调的是塑造电视传媒市场主体,集团化的目的也是为了做大做强中国电视产业。可是,我国广电集团化不仅没有弱化“行政”身份,反而赋予广电集团新的行政级别,即与同级的广电行政管理部门平级。也就是说,集团化的结果不但没有精简机构,反而为新的权力之争创造了机会。因此,可以明确断定“行政本位”下的广电集团和市场经济要求下的广电集团根本相悖。在政府力量介入的广电集团中,集团身份不明,如果说是企业,那么又存在行政级别,还有事实上担负的政府管理职能,属于一级政府,当为政府机构。既然是政府机构,为何又要参与市场经营,既违反经济规律,又与法理不合。

“行政本位”体制下,中国电视传媒业还出现了市场严重分割的局面。整个电视市场被31个省级电视市场分割,而每个省级电视市场又被数量众多的市级电视市场分割,而每个市级电视市场又被数量更多的县级电视市场分割。可以说,市场越大、往上越空,全国电视市场呈一种“金字塔”形状。占领全国市场是中央电视台,省级电视市场面临“上压”,即中央电视台的市场竞争压力和“下挤”,即市县级电视台排挤省级电视台在当地市场的广告份额。这样的结果导致了在一些地区出现了市级电视台接近或超过省级电视台的收视率和经营收入的情况。

以行政区域划分的电视市场格局是不利于中国电视产业的整体实力提高的。这种垄断格局是政府权力延伸造成的。在我国,电视台尽管有系却无统,即纵向上下级电视台要转播上级电视台节目,存在级别的高低,但却不存在行政隶属关系,也不存在资产性关联。如一个市级电视台不归省级电视台领导,资产也不归省级电视台支配,而是归所在地的市人民政府领导。在横向上,级别相同的电视台不能跨区域经营,落地权为双方交换。纵向上,电视传媒资源不能整合,横向上电视资源也不能跨区域兼并。如2002年前后,杭州电视台曾经试图通过西藏卫视播出自己的节目;2002年4月,浙江湖州电视台买断了青海卫视白天9小时的节目时段,将自己的节目重新包装播出;2002年底,上海文广欲与宁夏卫视协商白天承载上海卫视的财经频道,晚上承载上海卫视的体育频道。这些尝试都以失败而告终。

地方各级党委和政府,在实施党务和公共服务当中,需要电视传媒来发挥作用,这是毫无疑义的。问题是,对传媒的利用是不是一定要直接占有电视台的控制权,包括所有权和经营权。事实说明,在行政本位下各地都只考虑本地利益,让他们放弃地方利益去照顾全局利益是相当困难的。从地方利益和地方保护出发,各地电视台或广电集团只能采取封闭措施,严禁其他地区电视台或广电集团染指本地市场,造成人为的封闭割据局面。尽管每个省至少有一个频道可以通过卫星传输,原则上是可以瓜分全国电视市场的,但是因为省级卫视的主要任务是本省形象展示窗口与政治宣传平台,所以不可能从根本上抛弃地方特色,走全国路线,这限制了其进一步的发展。在西方传媒集团已经走出国界,进行跨国整合的情况下,我们还在“行政本位”下固守地方利益。封闭的结果只能是越来越弱,大家都做不强,比如中央电视台拥有最好的电视传媒资源,也得到最优惠的政策支持,结果在全国电视市场的份额却呈逐步下降趋势,在国际电视市场的份额也在前50名之后。这说明,封闭、分散的电视市场格局封闭的只是我们自己。

3 行业壁垒分析

电视传媒业是我国市场垄断性最高的行业之一,进入壁垒最高。这一壁垒主要是政策壁垒。根据现有的法律法规,我国只允许电视传媒兼并其他行业,如现已成立的广电集团就是以电视传媒业为主的综合性传媒集团,而不允许其他行业兼并电视传媒业。当然,在我国,明文规定电视传媒业和电信业不能互相进入。行业壁垒不利于我国电视传媒业从市场获得超常规发展的力量,必须拆除。

根据世界电视产业的发展趋势,跨行业兼并,组建巨型传媒集团已是发达国家抢占国际传媒市场的有效手段。如英国20世纪90年代以来对《广播电视法》的内容不断修改就很好地体现了这一点(见表1)。

表1 英国1990年以来《广播电视法》的规制内容

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资料来源:本表系根据夏倩芳:《公共利益与广播电视规制——以美国和英国为例》,第63~67页内容整理,博士学位论文,武汉大学新闻传播学院,2004年(www.guayunfan.com)

西方发达国家为适应电视产业超常规发展的新特点,注意到数字技术和光缆技术的进步现实,纷纷修改电信法,打破行业兼并的禁令。正是由于行业壁垒的打破,美国的传媒集团经过兼并、重组、联合,组成囊括广播、电视、有线电视、卫星电视、电影、唱片、娱乐、电话、互联网、报纸、杂志、出版、零售、体育、广告等众多产业的超级信息传媒集团,主导世界的传媒业。继美国之后,英国、德国、澳大利亚、日本等国家也先后跟进,通过修改法律打破电视和电信等行业间的壁垒。

当今,数字技术和光缆技术的迅猛发展使电视产业和电信产业之间出现了大片融合地带,以往的技术壁垒不复存在。根据2000年9月20日国务院第31次常务会议通过并颁布施行的《中华人民共和国电信条例》规定的业务分类目录,电信业务分为基础电信业务和增值电信业务,其中基础电信业务包括:

(1)固定网络国内长途及本地电话业务。

(2)移动网络电话和数据业务。

(3)卫星通信及卫星移动通信业务。

(4)互联网及其他公共数据传送业务。

(5)带宽、波长、光纤、光缆、管道及其他网络元素出租、出售业务。

(6)网络承载、接入及网络外包等业务。

(7)国际通信基础设施、国际电信业务。

(8)无线寻呼业务。

(9)转售的基础电信业务。

增值电信业务包括:

(1)电子邮件。

(2)语音信箱。

(3)在线信息库存储和检索。

(4)电子数据交换。

(5)在线数据处理与交易处理。

(6)增值传真。

(7)互联网接入服务。

(8)互联网信息服务。

(9)可视电话会议服务。

这些业务可以说几乎包括了信息技术条件下的所有行业。电视业与电信业和互联网无疑都属于信息产业。在中国信息市场上,电信网、有线电视网、互联网三网并存。由于我国电子计算机网络规模有限,所以主要借助于电信网或有线电视网运营。因此,在我国的信息产业市场上,主要是电信网和有线电视网的竞争。由于存在巨大的商业利益,信息产业主管部门信息产业部认为,按1998年九届全国人大《关于国务院机构改革方案的决定》,广播电视传输网络由国务院信息产业主管部门统筹规划与行业管理。因此要求广电部门把传输局分出来,归电信部门管理。但广电部门则以广电网络涉及意识形态,主要为党政军服务为由,坚持广电网络不便由信息产业部管辖。为了实际利益之争,在某些地方甚至还发生了电信部门和广电部门的流血冲突。广电部门和电信部门互不相让的结果就造成双方业务不能彼此进入市场的格局。这和世界范围内出现的三网(即电信网、电视网、计算机网)融合的趋势相反。互不进入的结果就是传输网络的重复建设与闲置和利用率不高。

在中国加入WTO后,根据入世承诺,中国将把电信业务对外开放。根据《基础电信贸易协议》,中国将在电报、话音、数据、寻呼、专线、传真、移动电话、卫星及个人通信服务等领域向WTO成员国开放。在这种情况下,电信业和电视业的彼此垄断局面是不符合国际规则的。可以说,未来的广电业和电信业的关系只有两种选择,要么,电信业向电视传媒业单向开放,要么,电信业和电视业双向开放。显然,双向开放的结果是最优的。因此,国家应加紧立法,破除广电和电信两大行业的行业壁垒,真正能够使我国电视传媒业做大做强。

综上所述,我们可以看出,产权壁垒、行政壁垒、行业壁垒是中国电视传媒产业客观存在的三大进入壁垒,尽管其存在有历史的原因,曾经符合中国的国情,但在目前做大做强中国电视传媒业的现实诉求下,其弊端已经充分显现。为此,中国电视传媒行业的进入壁垒究竟以何种方式突破,在多大程度上进行突破,将是一个十分棘手的现实问题。为国家文化安全考虑,对境外资本及社会资本进入中国电视传媒行业一定要采取十分审慎的态度,既不能完全自由放任,也不能闭塞其进入之途。

参考文献

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[8]夏倩芳.公共利益与广播电视规制——以美国和英国为例.博士学位论文.武汉大学新闻传播学院,2004.

[9]湖南有线网络大战伤亡百人.http://cctv.uenu.com/specials/dianxin/main/dianxin63.html.