理性开展诉讼法律监督

贯彻落实湖南省人大常委会《关于加强人民检察院对诉讼活动法律监督工作的决议》，是当前全省检察机关加强和改进法律监督工作的重要课题。最近，在龚佳禾检察长的率领下，采取走访座谈、现场观摩、调取查阅相关资料等方式，对涟源市院强化诉讼法律监督的情况进行了一次调研，现将调研情况报告如下：

一、全面、理性、规范地开展诉讼监督

2008年以来，涟源市院侦查监督、审判监督和执行监督工作连续三年在全省基层院排名前列。检察长刘雄辉的体会是：在当前法律规定不够完善的背景下，既要强化依法监督的责任意识，又要强化相互配合的协作意识，实现监督制约与支持配合的良性互动。该院在做好批捕、起诉和职务犯罪侦查工作的同时，进一步加强了对诉讼活动的法律监督。

从《涟源市院诉讼监督业务数据》（表1）反映的情况看，该院的诉讼法律监督工作主要有以下几个特点：

一是诉讼监督工作开展比较全面。2008—2011年5月，共办理立案监督案件30件44人，纠正侦查活动中的违法行为14件20次，依法纠正漏捕93人；提起刑事抗诉10件12人，改判7件7人，纠正漏诉70人；共受理各类民事行政案件申诉25件，对确有错误的民事、行政裁判，提请和建议娄底市院提请抗诉9件，已改判3件；对监管活动中的违法情况提出纠正意见483件（次）；依法查处司法人员职务犯罪7人，并对8名司法人员的一般违法行为进行了调查。监督工作涵盖了刑事侦查、刑事审判、刑罚执行、民事行政诉讼等各个方面和各个环节，特别在公安、法院的支持配合下依法慎重开展了对8名司法工作人员诉讼渎职行为调查，在全省基层院首开了贯彻执行两高三部《关于对司法工作人员在诉讼活动中的渎职行为加强法律监督的若干规定（试行）》的先例，推进了诉讼监督工作的全面开展。

表1 涟源市院诉讼监督业务数据

二是诉讼监督工作理性、恰当。在侦查环节发现有案不立、违法立案、以罚代刑等问题后，或派员与有关部门沟通，或通过公安、检察联席会予以纠正。2008—2010年，纠正立案错误29件37人，追加逮捕39件86人，追加起诉54件65人；在审判环节加强对审判活动公正性的法律监督，针对量刑畸轻畸重的问题，或公诉部门与审判人员之间沟通，或通过检察长列席审判委员会达成共识。三年中依法提起抗诉5件6人，法院改判5件5人；在刑罚执行环节，加强了对假释、减刑、保外就医的监督检查和监外执行的法律监督，在审判机关的配合下，监督纠正了减刑、假释不当案件26件。由于监督工作准确到位，被监督单位整改加强，2011年至今，侦查、审判、执行等重点环节的规范程度呈明显提高趋势。

三是诉讼监督工作做到了经常化、互动化。在侦查监督中，充分利用审查批捕和审查起诉职能，及时发现侦查活动中的违法问题特别是该批捕未报捕、不该捕而报捕、该起诉而不起诉、不该起诉而起诉等情形。在及时向公安反馈发现问题的同时，主动征求他们的意见，启动其纠错机制。2008年以来，该院在审查批捕中发现漏捕漏诉163人，都是采取由公安机关补报相关手续自行纠正的。在审判监督中，对需要提出抗诉的案件，由主管检察长向法院联系沟通，检察长或主管检察长列席审判委员会，因而抗诉案件的改判率达到70％。对诉讼活动中一般违法行为，一经发现，及时提醒，及时纠正，如在监所检察工作中，三年中先后就群众反映的有关违法问题提出纠正意见560次，监管部门做到了件件有回复。

二、五项协作机制夯实维护司法公正基础

涟源市院党组清醒地认识到，加强和改进诉讼监督工作的一个重要途径，就是要提高法律监督工作的规范性和长效性。为此，他们在坚持实行公安、检察联席会议制度，检察长列席审委会制度的同时，从五个方面创新协作机制，健全细化了一系列强化诉讼监督的措施办法，疏通了监督渠道，为司法机关共同维护司法公正打下了坚实基础。

（一）创新捕后介入、执法检查方式，构建侦查监督的多维网络

针对过去长期存在的侦查监督信息不及时、不对称导致监督缺位、滞后或行政执法与刑事执法脱节等问题，他们一是建立重大复杂案件捕后介入侦查机制。2010年5月与涟源市公安局推出这一机制后，对批捕的重大案件及时召开联席会议，沟通案件侦查信息，适时介入侦查取证工作。如2012年6月在办理梁国金故意杀人案、梁承新等6人持枪抢劫案中，通过介入侦查活动，对调查取证提出8条建议，促进了该案的成功查办。二是会同公安联合出台“不定期走访检查与年底集中审查执法监督机制”。侦监部门每季度至少一次到公安、行政执法等单位调查，看是否有以罚代刑、降格处理的案件；年底集中清理本年度裁判文书，看有无漏捕漏诉的情况。通过走访调查，三年来成功监督公安机关立案11件12人；通过集中清理审查2008年全部495份刑事判决书，从中发现另案处理人员46人，既没有报捕又没有移送起诉，通过到法院调取侦查卷进行审查，发现其中3件3人犯罪事实清楚，证据确凿，且罪行较重，据此依法提起公诉，法院都做了有罪判决。三是探索建立行政执法与刑事司法衔接机制。2008年以来，该院与工商、药监、国土、安监、卫生等12个行政执法部门召开联席会议72次，移送案件24件，如通过对卫生系统100余件行政处罚案件的梳理，发现并立案查处了吴某等3人的刑事犯罪案件。

（二）探索建立量刑要素评估和抗诉前请示机制，增强刑事审判监督的准确性和有效性

一是建立量刑要素评估机制。根据法定量刑基准，细化分解犯罪前、犯罪中、犯罪后等若干量刑要素，通过调查掌握后，作为量刑建议的依据，杜绝量刑建议工作中的随意性。2010年，对148件案件提出了量刑建议，法院采纳139件，采纳率达94％。二是建立抗诉案件请示沟通机制。公诉部门收到法院的裁判文书后，经过承办人、科长、主管检察长的审查，认为需要提起的抗诉，必须通过网络抗诉平台上报娄底市院征求意见。通过层层把关，有效提高了抗诉改判率。三年来该院提请抗诉案件10件，改判7件。如梁见文受贿案，经启动抗诉案件请示沟通机制后，一审被判有期徒刑5年6个月，但二审改判有期徒刑两年缓刑3年，至再审改判无罪，经提请省院抗诉后，由无罪改判为有期徒刑，该案被评为2009年度全省检察机关优秀抗诉案件。

（三）创新监管执行环节信息内外互动机制，增强看守所羁押和减刑、假释的透明度

一方面，该院与公安机关联系协商，建立监管信息共享机制。该院驻所检察部门与公安局看守所的管理信息系统局部联网，对看守所的监管活动进行网络化管理和动态监督，仅2010年就及时发现超期羁押等问题125次，看守部门均积极主动地予以纠正。二是会同法院建立减刑、假释案件公开听证制度。明确了检察、审判、执行机关在听证审理减刑、假释案件中的工作原则、职责、地位和操作规程，邀请人民监督员、民主监督员参与听证评议，组织部分服刑人员代表到庭审现场参加旁听。围绕监所检察工作的重点，把职务犯罪、经济犯罪以及涉及黑社会性质的犯罪等比较容易出问题的案件作为公开听证的重点。三年多来，共对143名申报减刑的材料进行了认真审查，对中无其他突出表现的22人的减刑幅度依法进行了监督调整，对不符合减刑的6人，建议看守所撤回减刑申报材料。对符合减刑条件而未减刑的1人进行了监督减刑。2008年9月，犯罪嫌疑人周迪轩因非法持有枪支罪，被涟源市人民法院依法判处有期徒刑2年，在审查周迪轩有关材料时，发现他认真接受教育改造，确有悔罪表现，考核考评成绩真实，符合减刑条件，但未为其减刑，该院为此提出“对周某应当依法减刑”的检察建议，最终被娄底市中级人民法院采纳。2008年，该院被评为全省“核查纠正监外执行罪犯脱管漏管专项工作先进单位”。

（四）建立民行案件多重审查机制，实行提请抗诉与息诉和解联动

为有效发挥民行检察监督在民事行政诉讼中的监督、协调作用，该院一是建立民行案件多重审查机制。即受理的案件必须是法院做出终审判决后，经审查发现程序严重错误或裁判显失公正的；案件审查终结后，先由承办人所在小组讨论，提出书面意见，再报科务会议研究，最后，将科务会议研究的结果，提交主管院领导参加的会议做出最终结论，从而有效提高了提请抗诉的支持率和再审改判率。2008年以来，该院共提请娄底市院和建议娄底市院提请省院抗诉案件9件，上级院采纳8件，采纳率为88．9％，现已审结改判3件，其余案件尚在审理过程之中。二是建立息诉和解联动机制。在办理重大疑难、复杂案件的息诉和解工作中，根据个案情况邀请当事人的亲属、好友、社区以及所在单位等相关人员参与息诉调解，整合人民调解与社会调解力量，取得各方的理解、支持和配合。三年来，该院启动息诉和解综合联动程序57次，把46起涉法申诉案件消化在检察受理阶段。

（五）探索开展诉讼活动渎职行为调查，强化对司法工作人员渎职行为的法律监督

该院依照《刑事诉讼法》有关原则规定，于2008年就开展了司法人员渎职行为调查的探索，先后调查诉讼违法案件5件。两高三部《关于对司法工作人员在诉讼活动中的渎职行为加强法律监督的若干规定（试行）》文件下发后，该院依照《若干规定》，从受理、调查、处理、责任追究等环节做了进一步规范，据此今年又调查了2起司法人员渎职行为的案件，如娄星公安分局禁毒大队原副大队长（副科级）戴鹏、原副中队长李文锋等人徇私枉法问题，经调查核实后，移送渎侦部门立案查处；市法院刑事审判庭原副庭长肖新飞涉嫌徇私枉法问题，查实后建议审判机关更换办案人，并移送纪检机关做了撤销副庭长职务的处分。

三、以促进“内部监督”体现诉讼监督价值

涟源市院党组认为，公正司法不可能紧靠检察机关诉讼监督来实现，更需要包括侦查、审判、执行等机关严格规范执法来保障。为此，他们把强化诉讼监督的着力点放在启动执法、司法机关自身纠错机制、促进内部监督的不断加强与完善上，从而进一步深化了诉讼监督的多元价值。

（一）促进了司法机关和司法人员公正执法

从涟源市院诉讼监督反映的情况来看，2010年追加逮捕的件数和人数同比下降14．3％和10．8％，追加起诉的件数和人数同比下降42．9％和47．1％，提起抗诉的件数和人数同比下降60％和66．7％，纠正违法行为的次数同比下降63％。这一现象蕴含着公安、法院侦查活动和审判活动规范性的提高。该院在强化诉讼监督的过程中，坚持司法理性和监督工作的双向互动，促进被监督单位既主动纠正诉讼活动中的违法问题，又建立防范违法的长效机制。如涟源市公安局研发了系列案件管理软件，案件立案之日即纳入质量跟踪管理，进一步规范了执法行为。涟源市人民法院推行承办人自查、庭局初查、审管办统一评查的三级评查制，将评查中发现的问题集中汇编、分析、讲评，并召开专门的“病案”分析会，推进了执法水平的全面提升。

（二）促进了社会矛盾化解

该院把妥善化解各种社会矛盾纠纷贯穿于诉讼法律监督工作的始终。在侦查监督中，先后对没有逮捕必要的90名犯罪嫌疑人决定不批准逮捕，对犯罪情节轻微、社会危害性较小的125名犯罪嫌疑人决定不起诉，有效维护了诉讼当事人的合法权益，保障了无罪的人不受法律追究，防止了因执法过度产生的社会矛盾。特别是对其中62名未成年人，在做出不捕不诉决定后，及时启动跟踪帮教机制，整合家庭、学校与社区力量，成立帮教小组，不定期跟踪回访，避免其重新犯罪。在民行诉讼监督中，针对抗诉理由不足，但矛盾深重的民事纠纷申诉积案，邀请人大代表、政协委员、人民监督员、特约检察员、律师、案件当事人及其亲属等做好息诉工作，消化了多年遗留下来的全部申诉积案13件。如谭某诉驻涟源市某部队财产纠纷一案，判决后因各种原因10余年未能执行到位而频频上访，经多方协调，达成息诉和解协议，化解了军地矛盾。

（三）提高了检察机关的司法公信力

该院始终把公平正义作为诉讼监督工作的生命线，把公正的司法理念贯穿于诉讼监督工作的全过程，落实到办理的每一起具体的案件之中。积极建立以规范办案流程管理为龙头，以诉讼监督为中心，以纪检监察为后盾，以信访督察为基点的全方位管理立体监督网络的管理模式。抓住执法办案的重点岗位、重点环节，健全自律机制，不断深化检务公开，坚决防止执法不公和违法违纪行为。三年来，该院共办理侦查监督、审判监督、刑罚执行监督等案件达700余件，无一违法违纪现象，群众投诉为零。2008年以来，该院邀请市人大、市委政法委以及人大代表、政协委员、人民监督员、案件当事人等对社会影响大的11个案件的执法情况进行了评议，检察公众形象和执法公信力的群众满意率达到89．5％。根据湖南省民调中心公布的2011年全省上半年公众满意率调查情况，涟源市检察官整体形象在娄底市检察机关得分名列第1位，在全省检察机关名列第15位。

四、涟源市院强化诉讼监督的实践启示

涟源市院诉讼监督的实践走在了全省的前列，他们强化诉讼监督的经验和成效，对全省检察机关特别是同类型的基层院，至少有以下三点启示：

（一）树立正确的监督理念，是强化诉讼监督的前提

目前，诉讼监督仍是全省检察工作的薄弱环节，不少基层院这方面工作没有切实开展起来。究其主要原因，是没有强烈的诉讼监督意识。在一些检察干警特别是领导同志眼里，查处职务犯罪、批准逮捕、提起公诉等才是“主业”，是“硬任务”，而诉讼法律监督则是“得罪人”“费力不讨好”的“软任务”。涟源市院党组却不这么认为，他们深刻认识到诉讼监督是宪法赋予检察机关的法律职责，不监督就是失职，监督不到位也是失职。因为有了这种意识，涟源市院才能正确把握检察机关的宪法定位和司法属性，把侦查、批捕、公诉与诉讼监督放在同等重要的位置，都当成检察工作的“硬任务”，坚持“参与诉讼”和“监督诉讼”两手抓，两手硬，全面履行宪法和法律赋予的检察职能。

（二）改进监督方式方法，是强化诉讼监督的关键

涟源市院诉讼监督工作的顺利开展，得益于注重了监督方式，坚持以平等谦和而不是居高临下的姿态对待被监督者。他们清醒地认识到，强化诉讼监督绝对不是为了强化哪一个部门的权力，而是为了更好地维护执法公正和司法权威。在刑事诉讼中，公检法三家是分工负责、互相配合、互相制约的关系。在民事行政诉讼中，法院是诉讼裁判的主导者，检察机关是诉讼裁判的监督者和维护者。在整个诉讼活动中，检察院的程序性监督最终要受法院实体裁判的确认。因此，检察机关既是监督者也是被监督者。只有坚持法律监督的必要性和恰当性，诉讼监督才能得到被监督者的配合、理解和支持。这几年该院在各家配合下，建立健全了一系列强化诉讼监督的工作机制，成功地查处了多名司法人员渎职案件就充分证实了这一点。只有在诉讼监督中贯彻理性、平和、文明、规范的要求，才能依法履行好诉讼监督职责。

（三）提高监督能力，是强化诉讼监督的保障

实践证明，如果监督者在履行监督职能时发现不了被监督者执法中存在的问题，或者明知被监督者在案件事实认定和证据采信上存在问题，由于法律业务素养不高，监督者不能说服被监督者接受监督意见，就无法实现监督的目的。长期以来，涟源市院坚持把检察队伍素质建设放在重要战略位置来抓，积极开展“训、练、赛”等一系列行之有效的岗位练兵活动，提高了干警的法律监督能力。特别是近年来，该院围绕强化诉讼监督，组织检察人员加强了相关法律法规及其蕴涵的法治精神的学习，先后邀请专家学者进行专题辅导讲座15次，组织业务骨干到外省先进单位学习17人次，组织理论与实践应知应会测试26次，有8名干警获得省市比赛优秀名次，16名干警被记功，19名干警被嘉奖，3名干警被评为全省优秀检察干部、全省优秀驻所检察干警，为强化诉讼监督提供了坚实的人才保障。

[1]＊ 本文是2011年5月随龚佳禾检察长在涟源市院调研后，经过近一个多月的补充调研完成的。省检察院魏建文博士参与了本文的调研起草工作，调研得到了市院检察长刘雄辉及其他领导骨干的积极配合和大力支持。2011年8月9日，最高人民检察院检察长曹建明批示：办公厅酌编检察工作情况。湖南省人大常委会副主任、省政法委书记李江8月11日批示：涟源市检察院的经验很好，可登《政法综治动态》。