民主执法促进社会矛盾源头化解

常德市鼎城区检察院坚持把检务公开与矛盾化解有机贯穿于检察职能工作始终，坚持将执法公开作为推进三项重点工作、化解社会矛盾的切入点，将执法公开作为提高群众工作能力和矛盾化解能力的着力点，形成“主动、全程、实效”三位一体的执法公开模式，取得了良好的工作成效。最近，我们对该院执法公开工作开展了专题调研。现将有关情况报告如下：

一、推进检察职能公开，培升化解社会矛盾的主动性

检察职能公开是检察机关充分行使法律监督职能的重要前提，是引导人民群众积极支持检察工作的重要举措，也是提高检察机关化解社会矛盾预见性的有效手段。鼎城区院着重在职能公开上做文章，通过密切联系群众，听民情、顺民意、安民心，切实提高执法人员化解社会矛盾的主动性与积极性。

一是变群众上访为领导下访。鼎城区院积极组织开展走访调研活动，班子成员带领干警不定期深入到乡镇、街道、社区以及居民家里，采取座谈走访、接受咨询、发放宣传资料等形式，关心了解群众疾苦，收集社情民意，宣传检察职能和检察纪律。通过深入扎实的下访活动，增强了人民群众对检察职能的了解，激发群众举报热情，同时也及时发现、排查了大量通过检察职能可以解决的矛盾纠纷隐患，及时解决群众反映的各类问题。近年来，该院收集群众提出的各种意见建议40余份，重要举报线索30余份。如2008年该院在乡镇进行走访调研时，群众普遍反映基层新农合资金管理使用不规范。这一问题引起该院高度重视，他们敏锐意识到该问题隐藏着矛盾，极易引发社会问题。于是集中力量对辖区“新农合”资金管理安全问题进行了初查，对四个乡镇卫生院“新农合”资金管理问题进行了立案查处，查办涉嫌职务犯罪案件4件4人。同时同步开展职务犯罪预防，积极向区委及市、区“新农合”管理部门建议，有效促成农民看病、用药、报销“一卡通”在全市推行。近年来，该院接待群众来信来访210件，妥善处理涉检信访案件12件，有效化解社会矛盾纠纷25起，确保了一方和谐稳定。

二是变封闭办案为阳光检务。该院将每月的15日定为检察开放日，主动邀请人大代表、政协委员、社区群众到检察院来，向他们介绍检察机关的职能和办案程序，并到工作区进行参观，现场了解检察机关的执法办案情况，面对面地接受法律咨询。充分发挥电视、网络等新媒体宣传主渠道作用，开通了鼎城检察外网，加强与新闻媒体联系，通过电视专访、开办检察专栏等形式，扩大检务公开的范围，增强检务公开的效果，为人民群众反映社情民意提供了便利，同时也为检察机关研判社会矛盾纠纷畅通了渠道。如今年该院主动与区电视台联系，策划了5期专题报道、2期电视专访，受到人民群众好评。

三是变坐堂等案为提前介入。在充分了解社情民意的基础上，针对广大群众的要求，该院大胆改革创新，先后出台了《关于区检察院对行政执法机关移送涉嫌犯罪案件加强法律监督的实施意见》、《关于检察机关引导公安机关侦查取证的意见》，将检察职能延伸，在介入时间上提前。对本区有影响的重大疑难案件、复杂案件以及影响稳定的群体性案件，主动提前介入，引导侦查机关准确把握侦查方向和重点，收集、补充完善各类证据，确保快捕快诉，增强刑事打击在化解因刑事犯罪引发的社会矛盾上的时效性与有效性。如2009年，群众反映区武陵镇一带黑恶势力猖獗，引发一系列案件。在案发之初，该院派员主动介入，引导公安机关调查取证，通过检警多次协商协作，成功捣毁了武陵镇以陈某为首涉案51人、涉及8项罪名的黑社会性质组织犯罪团伙，确保了一方平安。

二、深化执法程序透明，强调化解社会矛盾的全程性

程序公正是执法公正的重要特征。对此，鼎城区院牢固树立程序公正观念，推行程序公开，使执法办案全过程置于当事人、人民群众和社会各界的监督之下，增强执法公开度和透明度，以公开促公正，切实将化解社会矛盾贯穿于执法办案始终。

一是执法流程全程公开。为确保执法公开透明，该院对内按照“统一受案、依职侦办、流程监管、集中评查、及时归档”的模式强化执法全程内部监督制约，对外则通过设置于办公楼外墙的电子显示屏将能够公开的各种案件信息对外公示，使当事人和社会公众通过电子显示屏就能清楚了解到案件所在流程、处理决定、时间安排等基本信息，案件办理情况一目了然，充分保障案件当事人的知情权和申请回避权等诉讼权利。案件流转到下一环节后，主动听取案件当事人律师意见，充分尊重当事人的表达权与监督权。在审判阶段，扎实开展量刑建议工作，不仅提出书面的量刑建议，而且在庭审中就量刑建议的证据进行质证和辩论，确保量刑公开、公正。

二是推行公开示证。鼎城区院在涉检信访处置工作实践中发现，过去通过按部就班程序处理涉法上诉问题，由于程序多、时间跨度长，致使个别当事人或上访者对于检察机关是否依法办事、是否公正执法充满猜疑，往往导致越级上访。为此该院在处理个别疑难、复杂涉法上访问题时，改变传统的程序处理方法，通过公开审查、公开听证等方式，给当事人以满意答复。特别是对于拟不起诉以及当事人不服不起诉、不提请抗诉和重信重访的案件，以及存在较大争议、老百姓普遍关注、有较大社会影响的案件，逐步实行公开审查和公开听证制度，通过运用公开的手段来有效化解因执法引发的矛盾。如2009年，该院审查起诉的江某诈骗案，因事实不清、证据不足造成案件无法正常起诉，被害人赵某不服，多次上访。为此，该院举行了江某涉嫌诈骗案公开示证会，邀请有关部门人员及双方当事人及亲属参加。会上，承办人员就案件办理过程、查处结果及处理意见向与会人员进行通报，嫌疑人江某及受害人赵某就相关事实进行了陈述和申辩，有关与会人员对听证会进行监督。在主持人的调解下，江某自愿赔偿了损失，受害人息诉息访，该案最终依法做出存疑不诉处理。近年来，该院先后举办听证会8次，共邀请区人大、区政府、区政法委、法院、信访办等有关部门和单位人员以及人民监督员参加听证会110人次，妥善处理涉检涉法问题7件，取得了良好的效果。

三是强化矛盾风险评估。鼎城区院大力推行风险评估预警机制，对立案、批捕、起诉、抗诉和不批准逮捕、不予起诉、不予提请抗诉、撤销案件、不予赔偿等做出决定时，要求办案部门必须依据案件当时对拟做决定的态度，全面综合案件情况，对可能引发的矛盾风险进行评估。根据风险程度的不同确定不同的风险级别，并要求在案件做出处理决定3日内，案件负责人应提出相应的息诉工作预案并报备案。如该院今年审查批捕的刘某合同诈骗案，受害人均系区武陵镇家电城的经营户，涉案被害人几十人、涉案金额近300万元，但因案件证据瑕疵，批准逮捕存在风险，不予批捕则可能导致群体性事件。针对这一情况，该院及时召开案情分析会，对案件进行风险评估。同时，组织邀请公安机关负责人及案件承办人、部分受害人、部分市区两级人大代表及政协委员、镇政府相关领导召开案情通报会，对案件的定性、案件证据情况、逮捕风险及需要补充侦查的意见作了通报，在此基础上做出附条件逮捕决定，得到受害人及各方的充分理解与支持，表示充分相信检察机关依法办案。

三、强化执法结果延伸，保障化解社会矛盾的实效性

公正的结果是执法办案追求的永恒目标，也是定纷止争、化解社会矛盾、促进和谐的基石。鼎城区院通过执法结果公开实现执法效果延伸，切实提高检察执法的社会效果与人民群众的信任度，有效化解社会矛盾，确保案结事了。

一是推行结案法律文书释法说理。法律文书是公开执法办案的重要载体。近年来，该院大胆改革创新，加强了法律文书的释法说理力度，使结案法律文书释法说理更全面、更详实、更准确。如做出不捕、不诉决定时，附带一份详细的不捕、不诉理由说明书，从事实、证据、情节、法律定性、危害后果、犯罪的构成要件以及无逮捕必要理由、不起诉理由方面，进行详细的论理、分析说明，让公安机关及案件当事人全面了解案件事实和及相关证据，了解案件证据的缺陷、证据之间的矛盾和不能排除的合理怀疑，从而让公安机关及当事人对不捕、不诉决定心服口服。几年来，未发生一起公安机关和当事人申请复议、复核案件。

二是积极处理案件背后的矛盾隐患。针对执法中可能引发矛盾的案件，该院采取召开座谈会、联系会议等形式，听取各参会代表对案件处理的意见，形成共识，达成一致，化解矛盾纠纷。如今年该院审查批捕的陈某等5人涉嫌故意伤害案，陈某是国家东常高速21标的承包商，由于有人堵路阻工，陈某便邀集20余名社会闲杂人员将两名阻工村民砍成轻伤，并砸坏一辆堵道吉普车。案发后，当地村民反响非常大，受害人及家属均到检察机关上访，要求批准逮捕陈某。其他股东为了达到挤走陈某的目的，也准备组织民工、供货商等到检察机关上访。针对这一情况，该院主动邀请当地人大代表、政协委员、双方当事人及亲属、股东代表、乡镇村的负责人及重点工程指挥部负责人，在当地组织召开了一次联席会议，通报了案情、案件处理原则以及做出批准逮捕决定的依据和理由，同时提出保护陈某民事权益、保障重点工程建设的具体意见，得到各方代表的理解、信赖和支持，既及时理顺了上访者的情绪，又有效保障了陈某等当事人的合法权益和整个工程建设进度，切实化解了矛盾隐患，确保了国家重点工程顺利进行。

三是未成年犯罪对象公开跟踪教育。该院对在校学生、未成年人犯罪对象，严格实行社区、单位（学校）、家庭和检察机关四位一体的跟踪帮教与社区矫正制度。在办理未成年犯罪案件时，承办人在阅卷后，将根据案情需要，走访其所在的家庭、学校、社区、村镇、派出所，了解其家庭环境、成长经历、身体状况、性格特征，从根本上找出其犯罪的原因和条件，“对症下药”，制订帮教措施。在对未成年人做出不批捕、不起诉决定时，未成年犯罪嫌疑人的监护人必须与承办案件的检察官共同签署一份承诺书。承诺书的内容包括在生活、交友等方面严格要求监护对象，防止其不良行为的发生；当发现有不良行为及再次犯罪苗头时，及时制止并做好心理沟通工作。未成年人犯罪对象回归社会后，及时启动跟踪帮教机制，与家庭、学校、社区成立跟踪帮教小组，不定期对未成年犯罪对象进行跟踪回访，切实避免因其重新犯罪而引发新的社会矛盾。三年来，该院对62名符合轻缓刑事政策且在检察环节终结的案件当事人，实行社区、单位（学校）、家庭和检察机关四位一体的跟踪帮教与社区矫正，收到了良好的社会效果。

四、鼎城区院执法公开工作的实践启示

鼎城区检察院执法公开工作的实践，给我们以下几点重要启示：

一是执法公开的重要导向在于社会矛盾化解。执法办案无小事，每一起案件都是问题聚焦，都有矛盾隐患。执法不公开、不透明、不公正将造成检察机关缺乏执法公信力，不仅不能有效化解矛盾，而且极易引发、激化矛盾。因此化解和调处矛盾纠纷，是执法公开的重要工作导向。可以说执法公开是依托，矛盾化解是目的，执法公开的过程本质上应该就是矛盾化解的过程。鼎城区院的做法，突出的特色就在于将社会矛盾化解作为执法公开和执法办案的主线，将社会矛盾化解作为创新执法公开机制的重要导向，作为引导和评价执法公开工作的重要标准。在确保案件依法正确处理的基础上，主动通过执法公开工作将执法办案向化解矛盾延伸，通过执法公开积极引导和帮助当事人理解检察工作，化解相互积怨，努力从源头上预防和减少不稳定因素，使执法公开的过程变成化解社会矛盾、促进和谐稳定的过程。

二是执法公开的重点领域在于矛盾风险集中的执法环节。在执法办案各个环节中，哪里矛盾纠纷隐患集中，哪里就最需要通过执法公开来切实把握好化解社会矛盾的主动权。因此执法公开工作部署的重心与执法公开工作资源的重点，都必须置于影响当事人实体权利义务、矛盾风险集中的检察执法环节，必须立足于从检察执法的基础性、源头性、根本性环节来化解社会矛盾纠纷。鼎城区院在立案、批捕、起诉、抗诉和不批准逮捕、不予起诉、不予提请抗诉、撤销案件、不予赔偿等矛盾风险相对集中的执法环节推进执法公开机制建设，积极开展矛盾风险分析研判，改进群众工作方式方法，强化矛盾纠纷化解力度，就是基于对矛盾风险集中度的准确研判把握好了执法公开的立足点和着力点。

三是执法公开的实效保障在于健全社会矛盾排查处置机制。鼎城区院在推进执法公开工作过程中，非常明显地突出了一个“实”字。他们没有在公开形式或载体上做花样文章，而是紧扣社会矛盾化解这一工作中心探索建立健全配套工作机制，使执法公开的过程有效转化成为化解矛盾、理顺情绪、增进和谐的过程，有效保障了执法公开的实效性。例如他们以强化社会矛盾发现和排查机制为重点推进检察职能公开建设，以强化社会矛盾风险研判机制为重点推进执法程序透明化建设，以强化社会矛盾事前化解机制为重点推进执法办案风险评估预警建设，以强化社会矛盾事中化解机制为重点推进公示听证制度建设，以强化社会矛盾事后化解机制为重点推进执法结果延伸，正是他们正确把握好了执法公开与矛盾化解这一形式与内容的辩证关系，从而使执法公开不仅形式活，而且效果实。

四是执法公开的内在要求在于切实提高群众工作能力。当前社会矛盾多，处理的难度大，人民群众对检察机关的期望值高，这就对基层院如何加强群众工作提出了新要求。三项重点工作中，矛盾纠纷化解是基础；而矛盾纠纷化解的过程，实质上就是切实贯彻群众路线的过程。有效提高群众工作能力，既是推行执法公开的基本动力，也是推进执法公开的内在要求。纵观鼎城区院执法公开机制创新的种种做法，实质就是一个不断改进群众工作方式方法，改进工作作风，提高联系群众、服务群众、引导群众能力水平的探索过程。这种通过认真开展释法说理、心理疏导、公开听证等工作有效化解社会矛盾、理顺群众情绪的工作方式方法，本质就是“枫桥经验”的群众路线在基层检察执法中的充分反映，是通过提高群众工作能力培升检察执法效果的集中体现。

[1]＊2010年4月从全省检察机关研究室主任碰头会上了解到，常德市鼎城区院的执法公开工作深入扎实，克服了一些地方存在的重形式、走过场，做表面文章的弊端，使执法公开的过程有效转化成为化解矛盾、理顺情绪、增进和谐的过程。于是我们会同常德市院有关部门前往实地调研，形成调研报告。6月28日龚佳禾检察长批示：“常德鼎城区的执法探索，思路清晰，形式多样，富有创新性，有力地推进了三项重点工作的落实，值得各地借鉴”。