检察机关服务经济社会发展的综合分析

近几年来，湖南省检察机关坚持以服务大局为执法使命，着眼于保障推进“四化两型”建设，为实现“两个加快”创造良好的司法环境。近期，我们组织专门调研力量，就这一情况开展了深入调研，从总体上了解了全省检察机关服务大局的基本情况、工作特点和存在的主要问题，并提出了对策建议。

一、检察机关服务经济社会发展工作的基本情况

根据湖南省委、省政府实施“两型社会”配套改革试验区建设、“四化两型”、“法治湖南”建设的决策部署，全省检察机关忠实履行法律监督职责，积极探索服务大局的工作措施和司法规律，检察工作的政治性、社会性和法律性得到有效彰显。

（一）坚持把检察工作融入“四化两型”和“法治湖南”建设工作格局

全省各级检察机关认真研究工作思路和具体措施，切实健全组织领导体系，将检察工作主动融入“法治湖南”建设大局，主动融入社会管理整体工作格局。省院围绕湖南省委省政府“法治湖南建设纲要”，先后出台了《依法履行检察职责、促进法治湖南建设的指导意见》、《检察机关服务和保障“两型社会”建设的若干意见》和《关于依法维护和促进非公有制经济健康发展的实施意见》等文件，从指导思想、权力规范、职责履行、执法延伸、机制创新和组织领导等方面明确了全省检察机关服务大局工作的具体要求。长沙市人民检察院、郴州市人民检察院等下发了具体实施方案，进一步明确各职能部门在服务“四化两型”建设工作中的具体职责。

全省检察机关紧紧依靠各级党委领导，以积极参与“法治湖南”建设为平台，强化与其他政法机关、政府相关职能部门和社会各方面力量的协调配合，切实延伸工作触角，推动社会协同，广泛联系群众动员公众参与，主动融入党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局。如省院在统筹协调推进刑事和解工作的基础上，协同省委政法委牵头，于2011年与省公、检、法、司联合下发《关于实行刑事和解办理轻微刑事案件的若干意见》，形成了全省政法各家依法妥善处理轻微刑事案件的联合工作机制。浏阳市检察院积极争取市委将社区矫正工作纳入全市社会治安综合治理考核范围，并规定考核对象为所有接受社会治安综合治理考核单位，促进了该市“党委政府领导、部门各负其责、社会共同参与”的社区矫正工作机制的建立。长沙市天心区检察院开展社区矫正法律监督，受到区人大常委会的有力支持，专门下发关于强化社区矫正工作协调机制的文件，重点强调解决各职能部门之间的协调配合问题，积极与人民法院、公安机关、司法行政机关建立联席会议制度，形成社区矫正管理工作合力。

（二）坚持把执法办案作为检察机关服务大局的基本途径

全省检察机关以解决影响社会和谐稳定的突出问题为突破口，依法打击影响社会和谐稳定的刑事犯罪，突出查办发生在“四化两型”建设领域的职务犯罪和民事行政申诉案件，以执法办案为依托推动服务大局能力建设。近5年来，全省检察机关依法查办征地拆迁、社会保障、医疗卫生、安全生产等民生领域职务犯罪案件3032件，查办重点领域、重要项目、重大基础设施建设中的职务犯罪案件2265件，查办环境资源保护领域职务犯罪案件190件，通过执法办案促进有关社会管理主体依法履行管理职能。同时积极参与治理商业贿赂等专项工作，批捕起诉商业贿赂犯罪案件2532件，促进市场诚信体系建设；注重平等保护市场主体合法权益，批捕起诉侵害市场经济主体人身权、财产权的犯罪案件2871件，受理相关民事行政案件1016件，为新兴产业、中小企业和非公有制经济健康发展提供司法保障，通过法律监督手段促进经济社会建设依法有序进行。

围绕“四化两型”建设中的重点、难点和薄弱环节，检察机关以执法办案为依托，综合运用检察建议、决策建言等方式，积极探索从源头上弥补社会管理漏洞、促进社会和谐稳定的有效方式方法。如长沙市宁乡县检察院在查办重大职务犯罪案件中，坚持把查找管理“漏洞”放在与查办案件同等重要位置，把就个案原因向发案单位提出检察建议与就社会管理漏洞向党委政府提出决策建言结合起来，有效探索构筑了执法办案中的“双查双建”工作机制。该院在查办县重点工程新月湾项目职务犯罪系列案时，发现征地拆迁中存在的多处管理漏洞，通过提出检察建议和决策建言，促使相关部门完善规章制度和政府征地拆迁制度的出台；在查办县建设局原局长滥用职权违规减免规费案中，发现行政审批漏洞是导致案发的机制原因，通过检察建议和专题调研，促成发案单位认真整改、县政府建立健全了行政收费和基金征收制度；在办理唐觉峰等7人侵犯知识产权案时，发现本地名优企业知识产权被频频侵害的严重情况，通过检察建议和联系汇报，促成全县“保护知识产权”专项活动的开展和长效机制的建立。这一主动将执法向服务大局延伸的工作经验取得了良好的执法效果，得到了中央政法委、高检院和省委等领导机关的推介。

（三）坚持把社会矛盾化解作为检察机关服务大局的价值取向

全省检察机关在服务与保障“推进‘四化两型’，实现‘两个加快’”工作中，坚持统筹兼顾，注重正确反映和协调各方面、各层次的社会利益诉求；注重综合施策，综合运用执法办案、息访息诉、引导和解、心理疏导、理顺情绪等多种手段有效化解社会矛盾。近5年来，全省检察机关认真落实宽严相济刑事政策和“两扩大两减少”的工作要求，积极稳妥推进刑事和解工作机制建设，依法对1．5万余名初犯、偶犯、过失犯、未成年犯、老年犯等犯罪情节轻微人员做出不捕不诉决定，一大批轻微刑事案件通过适用刑事和解处理，实现了化解当事人对立矛盾、保护被害人利益、教育感化犯罪嫌疑人的执法效果。同时全省检察机关把涉检信访工作和消化处理积案作为化解社会矛盾的重中之重，省院制定实施《关于加强涉检信访工作的决定》、《湖南省检察机关刑事被害人救助工作暂行办法》等文件，建立涉检信访排查清理常态化机制，建立上下级检察院共同处理重大涉检信访案件制度，推行涉检信访案件纠错机制，同时妥善解决“法度之外、情理之中”的救助问题。近年来，全省共办理中政委、高检院交办信访案件48件，办结43件，息诉41件；办结刑事赔偿案件146件，给予赔偿139件；清理消化进京重复上访98件、涉检信访积案142件；提出刑事被害人救助意见43件，审批同意37件。2011年，全省涉检进京上访总量大幅度下降。

同时全省检察机关认真落实《关于加强检察机关执法办案风险评估预警工作的意见》，强化执法办案风险评估预警机制建设，主动做好执法风险防范工作，切实推动矛盾化解“关口前移”。如株洲市检察机关自2009年以来坚持将构建执法办案风险评估预警机制作为执法规范化建设的一项基础性工作，突出风险摸排、风险评估、风险化解三个重点环节，通过建立快速反应通道全面排查各个检察环节可能引发的办案风险和不良隐患，有效构筑对执法风险与矛盾纠纷的“早发现、早稳控、早化解”工作机制。2009年1月至2011年6月，该市两级检察机关共排查出执法办案风险案件573件，通过评估预警、积极应对，全部得到有效化解。在全省检察机关执法状况考评中，株洲市连续三年位居第一，全市连续八年保持了涉检赴省进京非正常上访的“零记录”。该院工作经验在2011年高检院执法办案风险评估预警工作现场推进会做了典型发言。

（四）坚持把群众工作作为检察机关服务大局工作的重要基础

全省检察机关通过坚持检察长接待日制度，健全下访、巡访、联合接访制度，推行12309举报电话、互联网络接访等方便群众反映问题和诉求的措施，切实健全群众诉求表达机制。近5年来，全省开展检察官进社区、进企业、进学校、进农村活动1580余次，进行法制宣传1890余场，提供法律咨询1280余次，调处矛盾纠纷980余次。全省在乡镇、街道设立检察联络室582个，通过积极延伸法律监督触角，切实做好组织群众、引导群众、服务群众、维护群众合法权益工作。长沙市望城县院于2009年颁布了《望城县人民检察院服务“三农”工作实施意见》，组建了检察服务基层工作队，直接面对乡镇村组干部和广大的农村居民开展法律监督服务活动。自2009年4月以来，该院已先后派出检察服务基层工作队500余人次到全县11个乡镇开展活动，构筑起了定期化、长效性的“三农”问题下访调查服务工作网络。

全省检察机关在畅通民意表达渠道的基础上，积极健全民意收集转化与社会监督工作机制。省院组织建立对全省基层检察机关的民调工作机制，每年委托省民调中心对全省122个县（市、区）院检察工作情况开展民意调查，把公众评价作为评价与改进基层检察工作的重要依据。全省各级检察机关努力完善与人大代表、政协委员、律师团体经常性联系机制，建立健全与各民主党派、工商联、无党派人士定期联络机制，健全人民监督员、特约检察员等制度。省院设立由检委会委员担任的专职新闻发言人，及时披露检察工作重要信息，自觉接受舆论监督和社会监督。近5年来，全省检察机关召开律师代表座谈会782次，征求意见4500余条；召开民主党派人士座谈会172次，征求意见1000余条；召开新闻发布会870余场，及时回应公众对检察工作的关切。全省检察机关邀请专家咨询委员、特约检察员、人民监督员列席检委会、参与专项检查和参加办案达1020人次，人民监督员共监督相关案件168件。全省广泛开展“检察开放日”、“举报宣传周”等检务公开活动，2011年“检察开放日”活动期间，全省检察机关共接待社区、机关社会团体企事业单位群众1．5万余人。同时注重利用电子论坛、微博、QQ等互联网络媒体收集社情民意，多元化、常态性地征求群众意见，健全涉检网络舆情监测、预警、分析研判、应对引导机制，妥善应对涉检重大舆情。近5年来省院领导共批示办理涉检舆情360余件，及时处置舆论关注的热点问题。

（五）积极探索检察机关服务大局的工作机制和方式方法

全省检察机关加强未成年人犯罪检察工作，贯彻“教育、感化、挽救”方针和“教育为主、惩罚为辅”的原则，建立专人办案制度，依法保护未成年犯罪嫌疑人、被告人诉讼权利，积极开展对涉嫌犯罪未成年人的诉前引导、庭审感化、案后帮教等教育矫治工作，努力减少对未成年犯罪嫌疑人的批捕、起诉和监禁。省院组织对全省未成年人刑事检察工作开展了调研，研究进一步建立和完善办理未成年人刑事案件配套工作体系的意见。2011年全省共批准逮捕未成年犯罪嫌疑人1893人，同比下降19．1％，不捕590人。湘潭市雨湖区院办理的廖某等8人涉嫌故意伤害案，犯罪嫌疑人廖某（女）与被害人许某因恋爱发生纠纷，双方纠集人员打架斗殴，致许某重伤，雨湖区公安局以廖某等8人涉嫌故意伤害罪向雨湖区院提请批准逮捕，该院在对涉案的7名未成年人在校学生进行品格调查的基础上，努力促成双方就民事赔偿达成和解，最终对廖某等7名未成年人不予批准逮捕，并邀请心理专家对该7名未成年犯罪嫌疑人分别进行了心理矫正辅导。同时鉴于当前未成年人犯罪突出，而辖区内各学校普遍忽视法制教育的状况，该院定期到辖区内各学校开展法制讲座，取得了较好的法律效果和社会效果。长沙市全市侦监部门负责同志和业务骨干均按照长沙市院制定的《关于成立保护未成年人协会的意见》，担任辖区内中小学的法制副校长，认真开展法制辅导与宣传教育工作；长沙市院侦监一处与省少管所签订一对一帮助协议，定期对帮助对象进行法制教育与心理辅导。

社区矫正工作既是刑罚执行的重要组成部分，又是检察机关维护社会稳定的重要环节。根据“刑法修正案八”的立法要求，针对社区矫正工作相对薄弱的现实状况，全省一些检察机关启动了强化社区矫正法律监督专项行动，重点解决社区矫正工作中公安、司法、行政等部门多头负责所造成的管理不严格、执法不规范等问题，有效遏制了因配套法律细则尚未出台所导致的责任不明、工作不力现象。如醴陵市检察院2011年初对全市418名社区服刑人员集中开展问卷调查，对全市所有参与社区矫正工作的公安派出所、司法所与基层党政组织开展了走访调查，在全面梳理全市社区矫正工作所面临的客观形势与主要问题的基础上，进一步建立健全社区矫正法律监督工作的日常管理机制，加强与有关部门的沟通协调工作机制，加大对社区服刑人员的教育和帮扶力度，取得了较好的法律监督效果，全市社区服刑人员脱管、漏管事件下降为零。浏阳市检察院积极建立健全社区矫正工作联席会议机制，将监外执行罪犯基本情况通报纳入全市派出所长月工作例会和司法所长月工作例会，检察机关派员列席，核实各乡镇（园区）辖区内监外执行罪犯基本信息，健全监管台账。由于监督及时到位，近年来浏阳市无一例脱管漏管现象发生。

二、检察机关服务大局工作存在的主要问题

从调研情况分析，全省检察机关以及相关职能部门在服务大局工作中也存在一些典型问题、隐患和不足，亟待采取针对性的措施加以解决。

一是少数检察机关的工作尚不适应经济社会发展大局新要求。在推进“四化两型”建设过程中，因发展模式深刻转变、经济加快转型升级导致利益格局的深刻调整所引发的矛盾纠纷有可能在深度和广度上超出以往任何时候。在这种执法形势下，人民群众对加强法律监督、保障法律统一正确实施的要求更为迫切。一些看似平凡、简单、不引人注意的检察执法个案随时可能成为社会关注的焦点，执法敏感性明显增强。而与此相比照，一些检察机关未能准确认识当前严峻执法形势，执法理念、执法能力、执法策略与处理复杂矛盾、维护司法公正的服务大局现实需要还有不少差距。一些基层院负责同志还没有从全局和战略高度正确认识服务与保障“四化两型”建设，实现“两个加快”的重要性与紧迫性，服务大局工作的积极性、主动性不够，工作思路不够开阔，对服务大局工作研究探索不够，源头防范化解矛盾的措施办法不多。

二是检察机关服务大局工作规范体系亟待健全。随着“四化两型”建设的推进，社会生活也发生多元、多样、多变性的深刻变化，社会管理中不断涌现的新情况新问题决定了检察机关必须迅速加以适应。但从执法实践而言，检察机关自身在服务与保障“推进‘四化两型’，实现‘两个加快’”工作方面的工作规范建设存在滞后问题，在一些服务大局工作领域导致管理职责不明、职能部门之间衔接配合不顺，开展有关法律监督工作缺乏充足执法依据，对检察机关运用法律监督职能参与服务大局工作造成影响。

三是检务保障建设特别是信息化建设仍然滞后。检察机关服务与保障“四化两型”建设，实现“两个加快”必须夯实基层基础建设，同时通过信息化建设推进密切联系群众、实施管理方式创新的有效渠道。但从当前基层检察机关检务保障建设现状而言，尽管全省基层检察院公用经费最低保障标准基本落实，但随着检察改革的深入推进，基层检察机关办案成本不断增加，保障性障碍还没有得到根除。一些基层检察机关办公办案基础设施尤其是信息化建设还相对滞后，不能充分满足检务公开、网络受理群众诉求、“两法”衔接信息共享机制建设等服务大局工作的现实需要。

四是检察机关查办职务犯罪执法环境仍需进一步优化。在“四化两型”建设过程中，少数领导干部滥用职权、失职渎职，危害后果严重而且不断发展蔓延；犯罪类型、性质和手段出现新变化，日趋复杂化、隐蔽化、智能化；窝案、串案、案中案增多，与贪污贿赂犯罪交织，与其他刑事犯罪纠合，引发群体性事件和重大责任事故增多。可以说，检察机关加强和改进职务犯罪查办工作特别是渎职侵权类职务犯罪查办工作，严厉打击“四化两型”建设中的严重不作为、乱作为现象，从源头促使经济社会管理职能主体依法行政、依法管理，是检察机关保障推进“四化两型”建设的重要抓手。但从执法实践而言，检察机关反渎职侵权工作一直存在的发现难、立案难、查证难、判决难等“四难”问题依然存在。特别是因少数地方党委政府负责同志对渎职侵权犯罪危害性认识不够、干预过多导致的“立案难”问题，因审判机关对证据标准与法律适用标准认识不一所导致的“处理（判决）难”问题，仍是调研中检察机关普通反映的问题。如何从法制建设、政策支持、执法环境优化等方面进一步强化反渎工作保障机制，是检察机关服务经济社会发展大局面临的紧迫课题。

三、加强与创新检察机关服务大局工作的对策建议

检察机关服务大局工作存在的问题，既是经济社会发展和人民群众期盼解决的问题，也是新形势下检察工作科学发展必须着重解决的问题。结合调研中基层检察机关以及相关职能部门的有关建言建议，我们认为应从以下几个方面加强工作：

一是健全制度规范体系，夯实服务大局工作基础。省级检察机关要围绕“四化两型”建设不断强化业务指导、及时规范、引导各项检察工作依法运行，为检察机关履行法律监督职能、服务发展大局提供支持与保障。就检察机关执法实践而言，当前亟待从工作规范层面完善社区矫正、刑事被害人救助、涉嫌犯罪未成年人教育矫治、流动人口管理等重要管理措施的配套工作规范，明确各检察环节的具体职责与工作衔接基本流程，通过规范化建设解决相关管理工作中的基础性、普遍性与根本性问题，为检察机关开展法律监督工作构筑法制保障。同时要以贯彻落实省人大“关于强化法律监督工作的有关决议”为依托，紧密围绕反渎工作实际与特点，就“四化两型”建设领域渎职侵权相关罪名科学细化证据具体要求与查办规范，切实解决经济社会建设领域中渎职侵权案件立案难、取证难、判决难等现实问题。

二是创新工作机制，推动检察机关服务大局工作。工作机制创新是检察机关强化服务大局工作的内在动力。各级检察机关应当建立健全对参与服务与保障“四化两型”建设，实现“两个加快”的有效激励与导向机制，将加强和创新服务大局工作列为检察工作考核评价的重要内容。特别是要进一步完善管理规范化体系，细化管理标准、强化执法管理、规范管理行为，确保各项管理活动、各个执法环节都有规可循、有据可依，确保执法程序化、监督具体化、管理规范化。要加强检察机关与“四化两型”建设各职能部门的信息衔接共享机制建设，以预防工作为核心，构筑社会管理领域源头防控体系，将职务犯罪预防工作与查办工作有机结合，将职务犯罪预防工作与服务经济社会大局工作统筹部署，引导基层检察机关在执法办案中注重“透过现象看本质”，有效发现“四化两型”建设中的管理漏洞和制度缺陷问题，及时建议督促职能部门加以整改或建言党委政府加以完善。

三是提高群众工作能力，增强检察机关服务大局的实效。针对一些检察工作人员缺乏经济社会建设工作基本知识的现状，必须进一步强化对检察机关“四化两型”建设知识的培训，着力提高检察机关维护社会秩序、促进社会和谐、应对社会风险、化解社会矛盾的能力。特别是检察机关领导干部要带头深入“四化两型”建设一线，深入学习社会管理知识，深入研究服务大局工作规律，掌握相关理论和科学分析形势的方法。在各类晋职晋级培训与考试考核中要增设服务大局和群众工作相关内容，加强相关教材、师资队伍、试题库建设，通过以考促学、以学促战的方式提升检察队伍有效化解矛盾、坚持群众立场与路线、注重管理效果的社会管理能力。同时要加强检察机关服务与保障“四化两型”社会建设的基础理论、应用理论研究与案例指导工作，对检察职能如何有效切入大局发展工作、法律监督在大局工作中如何准确适度把握好定位等加强理论引导与实证指导。特别是在开展有关案例汇编、优案评选等案例指导工作时，积极推介检察机关依托执法办案，提升服务效果的优秀案件，通过优秀案件的示范辐射作用，形成检察司法服务大局的价值导向。

四是强化基层检察院建设，巩固服务大局的一线平台。服务与保障“四化两型”建设的重点在基层，难点也在基层，基层检察机关责任重大。在开展服务大局工作中，检察机关必须进一步健全组织领导体系，建立健全考核评估制度，明确执法责任和工作要求，将参与服务大局工作的具体要求纳入基层院综合建设考核范畴，通过强化工作导向抓好各项措施的落实。上级检察机关要加强对基层院综合协调、督促检查和分类指导，注意总结推广成功经验，帮助解决基层在工作中遇到的问题。坚持人、财、物向基层倾斜，全面推进基层检察院执法规范化、队伍专业化、管理科学化、保障现代化。依托信息化建立快速、高效的管理方式和运行模式，通过信息化平台切实打造“阳光检察”与便民渠道，要强化对基层检察机关运用信息手段参与社会管理创新的前瞻性规划，结合社会管理工作实际就检察信息化建设中如何强化畅通部门信息共享、促进社会协同、动员公众参与等功能做出科学规范，通过强化检务信息化建设增强服务大局的工作合力。

[1]＊ 本文是2011年为召开全省第十三次检察工作会议而开展的专题调研活动成果。该调研报告梳理了2008年以来全省检察机关服务四化两型建设、推进法治湖南建设的决策、部署和行动，为在十三次检察工作会议工作报告中客观总结服务大局工作，找准困难问题，强化工作措施，打下了基础。