推进“多规合一”的思路和方法研究

推进“多规合一”的思路和方法研究_2016 浙江省新型城市化实践报告

浙江省发展规划研究院课题组

在2013年底召开的中央城镇化工作会议上，习近平总书记首次提出“在县市通过探索经济社会发展、城乡、土地利用规划的‘三规合一’或‘多规合一’，形成一个县市一本规划、一张蓝图，持之以恒加以落实”。次年中央经济工作会议习总书记报告中又强调“要加快规划体制改革，健全空间规划体系，积极推进市县‘多规合一’”。当前，推进“多规合一”已成为中央全面深化改革的一项重要任务。但是，究竟如何深入推进“多规合一”？在理论、方法和实践层面都有待尝试。本研究坚持问题导向，从分析当前规划体系现状出发，立足于深刻把握“多规合一”的内涵要义，提出“多规合一”的推进思路、技术方法和实施建议，希望为形成具有普遍指导意义的推进“多规合一”的思路和方法提供借鉴。

一、推进“多规合一”需要解决的问题

坚持问题导向是本次研究的起点。改革开放以来，规划越来越受到各级政府的重视，规划工作得到了明显加强。但在各级各类规划层出不穷的同时，规划之间的协调管理问题日趋突出，影响到规划效用的发挥。解决这些问题的关键是引导规划融合、推进“多规合一”，从理念、技术和机制上破解规划体系存在的难题。

（一）规划体系庞杂，定位不清

我国的规划体系主要与行政层级和部门管理相配套，呈“多级多类”的格局。即按行政层级分国家级、省级、市级、县级规划；按功能类别分为发展规划、城乡规划、土地规划、环境规划及交通、市政、公共服务等多种专业部门规划，在各部门中还可能进一步编制各种细分的规划。规划种类多、数量多，但规划边界和内容定位不清，存在规划越编越多、越编越乱的趋势。各类规划之间缺乏联动协调，规划技术标准又不尽一致，同一层级的规划不协调、同一领域的规划不衔接等问题突出，不能有效地配置资源。推进“多规合一”，就是要整合规划体系、强化顶层规划引领，联动左右、协调上下，将各自为政的规划融合转化形成合力，创新建立复合型、一体化的规划体系。

（二）规划各自为政，求大求全

目前，各类规划编制主体主要为各行政主管部门，一般采取“政府负责、部门落实、独立编制”的垂直管理形式。由于规划主管部门“条块”分割，在政府决策中存在部门为争“龙头”地位而强调规划“以我为主”，规划范围力求空间全覆盖，规划内容力图包罗万象，规划编制以自我为中心，审批管理也各成体系，容易造成规划内容冲突、实施分割等“失衡”或“打架”现象，各类规划缺乏约束框架和统筹指导，难以对地方发展形成统一科学的空间开发指引。推进“多规合一”，就是要倡导形成多个职能部门通力合作的局面，加强协调协作，形成规划编制体系和规划立项机制，约定各个领域的规划边界和重点内容，加快形成科学的国土空间开发利用格局，合理安排生产、生活、生态空间。

（三）规划标准多样，导向冲突

从当前规划编制实施的技术层面看，一些表象性矛盾已经成为地方推进“多规合一”的直接导火索。如同一地区的各类规划采用的基础数据不统一、规划期不统一，对地区发展目标、发展定位不统一，对空间部署不统一、分类标准不统一等等。这些矛盾问题导致地方发展目标导向冲突，土地资源“一女多嫁”等现象十分普遍，加剧了地方发展的资源供求矛盾。目前虽有个别地方已经开展用地规模数量或地块协调对接，但仅是冰山一角。推进“多规合一”，就是要摸清规划差异、理清源头矛盾，并通过规划技术手段，在统一的协作框架和信息平台上，开展资源统筹协调和规划差异对比，系统性推进资源环境的整体高效利用。

（四）规划权责不一，监管不力

规划的编制、审批和实施是规划发挥效用的三个关键环节。从当前我国地方主要规划看，一些地方发展性事务和具体用地布局安排的规划，如城乡规划和土地利用规划都必须由上级政府审批，审批过程时间冗长，审批过程大多是粗线条的审查，实际审核意义不大。这种编审关系使得地方政府能够积极谋划地方发展总体部署，但却没有空间资源的决策和调控分配权，难以有效地实施地方规划。推进“多规合一”，就是要正视上述矛盾问题，在理顺规划体系的过程中，同步探索规划审批和实施机制的改革，有利于优化审批实施流程，缩减审批环节时限，完善地方政府的决策主导权，增强政府谋划城市发展、提供公共物品、协调地区建设的系统性和有效性。

（五）规划偏重开发，忽视保护

传统的规划往往重在指引地方经济发展和社会建设，规划内容一般以地方扩张性蓝图谋划内容为主导，对环境保护的规划指引较为薄弱，缺乏限制性和保护性发展的理念，导致开发建设与生态环境承载力一定程度脱节，给经济社会可持续发展带来严峻考验。推进“多规合一”，就是要以科学的视角审视地方国土空间格局，加强生态环境空间管制，实施空间差别化管理，有利于突出规划编制的生态导向，促进开发建设与生态环境承载力相协调，引导实现可持续发展。

二、推进“多规合一”的总体思路

解决上述问题的有效途径是推进“多规合一”。目前，国内已经开展了一些理论和实践探索，但对于“多规合一”的内涵存在不同的理解。有的研究认为，“多规合一”要实现“一个部门”，即由统一的部门机构编制规划和相应立法；有的研究认为，“多规合一”要实现“一套标准”“一张图纸”，即通过建立统一的基准平台、开展“图斑”对比等，把相关规划整合到一张规划图上；也有的研究认为，“多规合一”要编制“一个规划”，能够统领其他规划，成为协调核心。我们认为，从我国各类规划的编制、审批和实施看，推进“多规合一”还应溯源而上，从理顺规划关系出发，建立一套纵向衔接、横向协调的规划体系，并由此牵动相应规划编制内容的调整，联动相关规划协调机制的建立，督促规划编审机制改革，从而逐步推进各类规划的有机协调和统一。

（一）以构建有机衔接的规划体系为核心，理顺规划关系

针对现行的规划体系已越来越陷于积重难返的境地，必须坚持转型先转脑、立新先破旧的策略，转变“规划理念”，理顺“规划关系”，着手建立一套有机衔接的规划体系。

1．创新规划理念，形成与“新常态”相适应的规划新思维

当前和今后一段时期，国情和省情都在发生深刻变化，政府对区域发展的谋划规划，也要从当前经济社会发展的阶段性特征出发，适应“新常态”。一方面，规划要强化宏观调控的作用，改变以往“纸上画画、墙上挂挂”的弊病，把空间管制作为总体规划的重要内容，强化规划的战略导向和政策方向，形成一个地区“一张蓝图”的规划格局，推进规划效力“强身”。另一方面，规划要充分体现政府职能转变的要求，改变以往“胡子眉毛一把抓”的问题，少编或不编由市场起决定性作用领域的规划，推进规划体系“瘦身”。此外，更重要的是形成一套有利于“多规合一”的体制机制，改变以往“规出多门、各自为政、管理薄弱、监督不足”的弊病，加快探索各级各部门规划编制、审批、调整的协同机制，完善有利于“多规合一”的规划法律法规体系。

2．开展规划盘点，梳理现行各类规划关系

“多规合一”的基础工作就是要全面掌握现有各级各类规划的数量、效力、实施情况等信息，全面掌握各个规划的目标设置、空间布局、任务举措等内容，加快理顺规划关系，为建立新的规划体系提供有效支撑。总体可分三步走：首先，各级政府要系统整理出现行规划，按照法定和非法定、短期和中长期、综合性和专项性等类型，进行有序归类、汇总。其次，要由各级部门就自身组织编制的规划进行自查自评，提出规划编制、实施过程中存在的问题，说明是否建议纳入新规划体系的理由。第三，组织各领域规划专家，梳理各类规划之间存在的矛盾与问题，特别是发展规划、城乡规划、土地利用规划、环境功能区划等主要规划之间的矛盾问题，形成研究报告，以供新的规划体系设计参考。

3．进行顶层设计，建立一套有机衔接的规划体系

在转变理念、摸清家底的基础上，按照“多规合一”的要求，系统设计国家、省、市、县四级规划体系，加快建立以顶层规划为统领，各类规划定位清晰、功能互补、统一衔接的规划体系。

一是补“缺位”，编制顶层规划。目前，无论是国家层面，还是地方省市县级层面，都缺少一个真正具有统领性的规划。为此，需在规划体系中，由原有规划提升或新编制形成一个顶层规划，以此作为一个地区经济社会科学发展和国土空间合理利用的综合规划、空间管制规划。总体上，顶层规划应着眼于国土空间利用的基础性、长期性、全局性和关键性问题，提出空间利用战略与总体布局，统筹安排生产、生活和生态三大功能，科学划分城镇建设、农业生产和生态保护三类空间，成为各类规划编制的基本依据，指导和约束各地区中长期经济社会发展和国土空间利用。

二是调“越位”，优化空间规划。目前，城乡规划、土地利用规划、环境功能区划等主要空间规划，定位不清晰、范围全覆盖、内容扩张化的趋势越来越明显。需要正确处理好城乡规划、土地利用规划、环境功能区划之间的关系，合理确定各类规划定位和内容，严格遵循顶层规划确定的战略目标任务和空间总体布局，更加突出保护性空间的红线约束，突出分区的管控，突出战略目标和任务的细化落实。

三是纠“错位”，精简专项规划。专项规划是以国民经济和社会发展特定领域为对象编制的规划，是总体规划在特定领域的细化。需从简、从严控制专项规划数量规模，不编或少编市场发挥决定性作用领域的专项规划，编制的重点是需要政府提供公共产品和公共服务的领域，以及涉及国民经济发展全局和长远的战略性发展的专项领域。原则上，一个领域编制一个“大规划”，将一些无需编制规划但确需政府发挥调控作用的领域调整为指导意见和行动计划等。

四是提“地位”，强化区域规划。区域规划是以跨行政区的特定区域发展为对象的综合性规划。目前虽有尝试，但多数内容空泛、约束力不强。随着经济社会发展阶段变化和市场化水平提高，越来越需要通过区域规划来引导特定区域的一体化发展。要切实提高对编制区域规划意义的认识，充分关注各地方主体的利益导向和市场需求，并从体制机制上着力解决区域规划编制和实施中存在的问题。

（二）以增强战略导向和空间管制为重点，加强顶层规划统领

着眼国土空间利用的基础性、长期性、全局性、关键性问题，统筹考虑经济社会各领域、各行业发展和国土空间利用的重大关系，编制统领性、综合性、约束性的顶层规划，作为“多规合一”的基础性规划，指导和约束其他规划。

1．规划期限上，要有“长度”

顶层规划要有效发挥指导和约束作用，首先在规划期限上要有足够的长度。考虑到现有土地利用规划、城乡规划等都是长达10—20年的规划期，顶层规划的规划期限应为20年左右，5年作为近期，对于发展趋势相对稳定的领域可前瞻30年。

图1　“多规合一”规划体系示意

2．空间尺度上，要有“宽度”

顶层规划作为战略性、综合性、空间管制性的规划，在空间上必须涵盖本级政府职能范围涉及的各类空间，不仅要覆盖陆域空间，也要覆盖海域空间。要在国土空间范围内科学、精准、超前布局生产功能、生活动能、生态功能，将本地区重要城镇、产业、农业、生态等各类空间纳入规划范围，解决其中长期的布局与规模、功能定位、建设任务等问题。

3．规划内容上，要有“高度”

顶层规划的内容，要体现战略性，需着眼国土空间利用的基础性、长期性、全局性、关键性问题，谋划未来发展格局，其内容可重点设置以下四大领域：

一是分析国土空间利用的现状与面临形势。这是顶层规划科学编制的基础，目的是摸清本地区资源环境和经济社会发展的家底，找到问题所在，找准优化方向。重点要分析国土空间的利用现状和存在问题，包括总体空间格局、主要发展指标、城镇体系布局、产业平台搭建、农业空间利用、生态空间保护、基础设施建设等各领域的现状与问题。在此基础上，综合经济社会发展趋势和资源环境承载能力等情况，预测中长期国土空间利用面临的新形势和新挑战，研判本地区经济社会发展演进趋势及相应阶段的特征。

二是明确经济社会发展与国土空间利用总体要求。这是顶层规划科学编制的关键，目的是指明本地区未来发展方向，为“多规合一”描绘一张蓝图。重点要明确20年内相对稳定的指导思想、发展原则、发展定位、发展目标和总体格局。要改变过去编制规划时常采用的领导思想堆砌、热门词汇集合的套路，依据本地区经济社会和国土空间利用的基本特征及基本经济规律和自然规律，提炼总结形成管用20年的指导思想、发展原则和发展定位。发展目标上，要预测提出近期、中期、远期不同阶段的人口、经济、社会和环境等发展指标，科学提出国土空间开发强度、生态空间比例、基本农田保有量等重要国土空间管控指标。这些内容一旦确定，须不以领导的意志为转移，力争一个规划管到底、一张蓝图干到底。

三是提出国土空间利用的宏观布局。这是顶层规划发挥空间引领和约束作用的基础，目的是明确本地区国土空间利用方向、利用重点、利用时序，提出各类空间的规模与布局、功能定位、发展导向及建设任务等。重点包括城镇体系和农村居民点布局、农业与生态空间布局、重点产业平台布局、线性基础设施建设布局等。城镇体系和农村居民点布局方面，明确人口与城市化布局、农村居民点等的布局、规模、建设任务；农业与生态空间布局方面，明确农业区块、农田建设等的开发方向和建设任务，明确森林、湿地、湖库水域等的空间布局、规模结构和建设任务；重点产业平台布局方面，明确重点产业园区的布局、规模和建设任务。线性基础设施建设布局方面，明确交通、能源、输水管网、通讯管网等的布局、规模和建设任务。顶层规划所部署的各专项领域的发展导向，应作为国土、建设、环保等部门专项规划编制的基础，由其在各领域内进一步开展空间布局、发展任务和管控举措的深化细化。

四是提出空间利用管制要求。这是顶层规划发挥空间管制作用的关键，目的是通过严格可量化执行的手段，来约束国土空间无序开发的行为。考虑到国土空间的利用主要涉及边界的扩张和指标规模的膨胀，因此建议采用界限管制和指标管控两种手段对本地区国土空间利用进行管制。按照点、线、面多层管制要求，重点可进行城镇增长边界、永久性基本农田、生态红线、高压走廊最优路径与用地范围等方面的管制。空间利用指标管控主要是将国土空间开发强度、生态空间比例、基本农田保有量等重要国土空间管控指标，分解到下级行政区域，进行指标管控。

（三）以合理界定相关规划边界和内容为举措，共绘发展蓝图

按照规划体系要求，在“顶层规划”的总体部署下，进一步明确城乡规划、土地利用规划、环境功能区划及其他专项规划的定位、作用和相互关系，明确规划的内容和边界，从各专项领域出发共同绘制地区发展的蓝图。

1．改革创新发展规划

现有国民经济和社会发展规划，规划期限为五年，是一个地区五年经济社会发展的战略性、纲领性和综合性规划。其优化调整的方向主要有两个可供选择：

一是提升为“顶层规划”。根据《国务院关于加强国民经济和社会发展规划编制工作的若干意见》（国发〔2005〕33号），总体规划是国民经济和社会发展的战略性、纲领性、综合性规划,是编制本级和下级专项规划、区域规划以及制定有关政策和年度计划的依据，其他规划要符合总体规划的要求。《城乡规划法》则规定：城市总体规划、镇总体规划以及乡规划和村庄规划的编制，应当依据国民经济和社会发展规划。《土地管理法》要求：各级人民政府应当依据国民经济和社会发展规划、国土整治和资源环境保护的要求、土地供给能力以及各项建设对土地的需求，组织编制土地利用总体规划。从法理上来看，把发展规划作为一地区的“顶层规划”，依据充分。在内容上，可按照前文所述的“顶层规划”来编制，延长规划期限，强化空间管制，提升内容的战略高度。

二是作为顶层规划近期的总体规划。要把现有发展规划提升为顶层规划，也面临规划管理体制的挑战。一方面，作为顶层规划，需保持在规划期内的相对稳定。但另一方面，发展规划五年编制一次，并有中期评估，这些都需当地人大审议通过。为此，也可考虑继续延续现有发展规划的编制期限，重新编制一个“多规合一”的“顶层规划”，现有发展规划则作为“顶层规划”的近期“总体规划”。在内容上，强化“顶层规划”在五年内的战略目标、战略任务、战略举措等的细化落实，强化五年内空间布局、空间管制等的细化落实。

2．调整优化城乡规划

城乡规划是以促进城乡经济社会全面协调可持续发展为根本任务、促进土地科学使用为基础、促进人居环境根本改善为目的，涵盖城乡居民点的空间布局规划。城乡规划要在“顶层规划”指导下编制，与土地利用规划和环境功能区划做好充分衔接。城乡规划要在内容上适度精简压缩：一是总体要求方面，要严格遵循“顶层规划”中有关城乡建设的战略思想、战略定位、战略目标和战略任务，而不是另起炉灶、自搞一套；二是城乡空间布局方面，要对“顶层规划”确定的总建设用地规模指标等在城乡空间上予以细化落实，并把规划重心放在城镇和农村居民点上，对城镇增长边界范围内的地上和地下空间进行科学功能细分；三是图件制作方面，按照“多规合一”的要求，全面对接“顶层规划”确立的技术标准。

3．调整优化土地利用规划

土地利用规划是在一定区域内，根据国家社会经济可持续发展的要求和当地自然、经济、社会条件，对土地的开发、利用、治理、保护在空间上、时间上所做的总体安排和布局。土地利用规划要在“顶层规划”指导下编制，与城乡规划和环境功能区划做好充分衔接。“多规合一”的土地利用规划的编制：在总体要求上，也要严格遵循“顶层规划”中有关土地利用的战略思想、战略定位、战略目标和战略任务；在用地空间布局上，要对“顶层规划”确定的基本农田保有量等指标在国土空间上予以细化落实，对城镇增长边界范围内的国土空间进行用地布局；在图件制作上，按照“多规合一”的要求，也要全面对接“顶层规划”确立的技术标准。

4．调整优化环境功能区划

环境功能区划是从整体空间观点出发，根据自然环境特点和经济社会发展状况，把规划区分为不同功能的环境单元，提出不同功能环境单元的环境目标和环境管理对策。环境功能区划要在“顶层规划”指导下编制，与城乡规划和土地利用规划做好充分衔接。在“多规合一”规划体系下，环境功能区划在内容上应适度调整优化：在总体要求上，要严格遵循“顶层规划”中有关环境保护的战略思想、战略定位、战略目标和战略任务；在用地空间布局上，要对“顶层规划”确定的生态空间比例等指标在国土空间上予以细化落实，划定生态红线区域，并对城镇建设空间和农业生产空间提出环境保护和建设准入的管控要求；在图件制作上，按照“多规合一”的要求，也要全面对接“顶层规划”确立的技术标准。

5．其他专项规划和区域规划

其他专项规划，要重点做好以下两方面的规划内容调整：首先，内容上要避免交叉重复、相互冲突，原则上一个领域编制一规划。其次，规划深度上要进一步提升，强化项目的谋划，做到章节精简、内容精要，增强规划的针对性和可操作性。区域规划的文本内容也力求精简，与相关规划做好充分衔接。

三、推进“多规合一”的路径方法

（一）统一规划编制基期、期限和时序，完善规划立项

在纵向衔接、横向协调的规划体系下，依据规划的定位和功能差别，建立先后有序、衔接有机的编制时序；明确统一的规划基期和规划期限，确保规划现状与阶段性目标之前的衔接；同时调整完善规划立项工作，充分发挥规划协调平台的作用，确保立项工作的科学性和发布口径的一致性。

1．合理确定规划期限

针对现有各类规划之间编制基期和期限各异的情况，建议首先明确规划编制基期，并统筹考虑法律法规要求和相关规划的特点，探索按照5年、10年以及远景（20—30年）这三个期限，确定统一协调的规划中期年限和目标年限，作为各类规划衔接目标任务的时间节点，按照近实远虚的原则实现规划目标、任务的协调衔接。修编制度统一为五年一次。

图2　主要规划边界与协调重点内容

2．协调规划编制时序

遵循定位清晰、功能互补、统一衔接的要求，按照“多规合一”规划体系，指导各级各部门按照“先主后次、从上而下”的原则，编制或修编相应的规划。首先，理清思路、达成共识，编制形成顶层规划，成为统领全域发展的纲领。其次，城市总体规划、土地利用规划、环境功能区划等规划，应在顶层规划确立的发展思想、发展目标、空间布局、管制要求、任务安排等的框架下，同步编制和修编、联动审议。在此基础上，推动其他部门开展重要的专项规划。第三，在上级专项规划的指引下，推进各下辖行政单元开展相关规划的编制对接，逐步实现纵横一体化、复合联动的规划体系。

3．完善规划立项工作

专项规划的编制工作严格遵循本级人民政府的相关规划立项规定，立项工作由规划主管部门围绕社会焦点和热点问题，征集相关专家和职能部门的建议，讨论筛选后形成规划项目编制计划，递交同级规划协调机构审议。协调机构应充分论证规划必要性，做出是否予以立项的决定，保障规划框架体系内发布口径一致。对准予立项的，由规划主管部门开展后续预算申报和编制工作。

（二）完善规划空间布局约束框架，协力划定控制红线

共同遵循的地方发展框架，是推进“多规合一”引导相关规划协调发展的先决条件。为提高空间布局的约束力和指导性，维护生态安全、倒逼开发转型，关键要引导各部门共同参与未来蓝图（总图）的规划，形成包括生态红线、永久基本农田、城镇增长边界等管控红线，引导经济、社会和环境等内容协调统一，确保各项规划合得起又分得开。

1．按照生态评价基础，划定生态红线

生态红线是指为保障国家生态安全和促进区域可持续发展，维护国家生态安全的关键地区和人类社会生存发展必须进行严格管理和维护的关键生态保护区域的边界线。要从地方资源禀赋和生态环境基础出发，按照保护优先、发展协调、从严管理的原则，将依法设立的各级各类保护区域、生态环境敏感区和脆弱区、关系生态安全等的重要生态功能区等划入生态红线范围。划定工作由地方政府负责，由环保部门会同发改、国土、水利、林业等有关部门组织实施，明确具体的空间坐标，落实红线内保护措施，严控人类开发建设行为。

2．按照农业发展要求和地力条件，划定永久基本农田

贯彻落实中央最新要求，遵循耕地保护优先、数量质量并重的原则，按照布局基本稳定、数量不减少、质量有提高的要求，严格划定永久基本农田保护红线。划定过程结合第二次土地调查和第一次地理国情普查，将集中连片、质量等级高、土壤环境安全的优质耕地，优先划为永久基本农田。划定工作由地方政府负责，国土资源主管部门会同农业主管部门负责组织实施，最大限度地保障地方粮食综合生产能力，确保实有耕地面积基本稳定。

3．按照城市现状基础和发展导向，划定城镇增长边界

遵循城市集聚集约、紧凑高效的原则，全面开展城市现状基础条件和需求分析，并结合经济社会的中长期发展需求，测算一定时期的城市发展规模，与生态红线、永久基本农田保护边界相结合，确定城镇增长边界，用于规划期内的城市发展控制区域。控制边界内包括城镇建设用地布局区域、城市潜在增长空间，即城市发展所需的生态用地、有条件建设区域，城市远期发展谋划的重大平台及重点项目。划定工作由地方政府负责，城乡建设部门会同发改、国土、环保等部门共同负责组织实施，确保城市发展建设有序有度进行。

在城镇增长边界内，也可进一步按照环境承载力和经济发展需求，划定重大产业区块控制边界。以资源环境承载力评价为基础，确立地方未来产业集聚发展的空间区域，改变工业企业布局分散、新项目大项目布局落地随意等问题。一般而言，产业区块要集聚集中，规模要与地方发展定位协调一致。边界划定工作可由发改部门会同国土、城建、环保等部门共同组织实施。边界范围确定后，应进一步明确区域的投入产出水平、环境准入、节能降耗等要求，确保推进产业要素集聚、发展环保高效。

（三）开展规划技术标准对接，协调多规基础标准

“多规”在基础数据、坐标体系、分类标准等诸多方面的差异直接导致各规划间的交叉与矛盾，因此从技术层面统一来源、统一标准、统一方法，协调确立有利于实现“多规”衔接的编制标准、体系和路线，将成为实现“多规合一”的重要依托。

1．统一基础数据统计口径

“多规合一”涉及规划主体多元，基础数据繁杂，数据统计口径不一，给规划协调融合带来不便，解决此问题的关键是采用统一口径的人口、经济、社会、土地等基础数据。经济和社会数据应以基期年统计年鉴为基础；在人口统计方面，相较户籍人口，常住人口更能真实反映地方实际人口规模，还能科学准确体现“多规”目标设定中涉及人均的结构性和比例性指标数据，因此建议统一采用同一来源的常住人口数据；在土地利用数据上，土地利用总体规划依据的是土地详查资料及土地利用变更调查的更新成果，在遥感影像的基础上经实地调查核实形成的，可信度较高，故建议以土地变更调查数据为基础。

2．统一空间图件编制标准

统一用地分类是确保同种类型用地在面积和空间布局上对应的前提，为了有利于保护土地资源和城乡建设，建议在城乡建设区以外的地区采用国土资源部发布的《土地分类》标准，城乡建设区内的建设用地采用《城市用地分类与规划建设用地标准》，并研究确定“两规”分类之间对接的标准。针对“多规”使用的不同坐标体系，建议统一转化为2000国家大地坐标系，既满足国家启用新大地坐标系的要求，又便于更大空间尺度上的规划对接。

3．统一两规差异斑块

在实现空间图件用地分类内涵和使用范围对接的前提下，对于“多规合一”过程中，以城规与土规为主的建设用地的“斑块”差异，在确保“总量控制”之下，建议以重点项目布局、现状用地性质等情况为依据，研定差异协调原则和协调策略，提出分类差异处理建议，对于争议较大的“斑块”，提请规划协调平台审议，并对差异图斑具体处理情况逐一建档，最终实现“多规”图层叠合，确保空间无缝衔接。

（四）建立规划公共信息平台，统筹多规编制和监督反馈

打造“多规合一”公共管理信息平台，实现“多规”在基础数据、成果数据、相关规划和审批数据的充分共享与及时更新，成为支撑“多规合一”工作的数据中心、链接各部门的公共平台以及实现“一张图”管理模式的核心。

1．统筹建设公共信息平台

充分依托各地已有的数字城市、智慧城市系统以及国土、规划、发改、环保等各级各部门现存数据库的基础上，通过“提升已有、创建未有，链接所有”，建设由一个公共信息主平台和多部门子平台构成的“1+X”公共管理信息平台。平台将打造统一的后台基础数据库、统一的规划编制平台和统一的规划信息查询、审批办公系统三大主体功能，通过制定公共信息管理平台基础数据对接标准，实现各规划编制部门资源共享与整合以及信息数据的快速导入。

2．协调各个子系统运作方式

各规划编制部门子系统均具有公共信息平台基础数据的访问接口和一个自身规划编制和业务办公的子平台，可通过接口直接获取规划基础数据并在权限范围内对其他子系统上传的相关信息进行访问查询，也能实时将规划编制、审批、项目选址和审批、土地储备、土地报批、环保监测和评价等信息录入数据库，供其他部门调用，真正实现各部门之间的信息联动。

3．实现“一张图”管理模式

将“多规”涉及的用地边界、空间信息、建设项目等多元化信息统一到“一张图”上，并利用信息化手段，将“一张图”成果通过公共管理信息平台展现出来，实现控制红线在各业务部门中的落实，并为后续联合办公，如项目立项、审批、选址、用地审核和项目后续管理等提供可能性。同时，以此为契机，做好行政审批改革，近期大幅度减少审批环节和压缩审批时限，实现“报得进，审得快，批得出”，极大提高政府服务效能，促进城市的高效管理，远期能够真正实现零审批 。

（五）改革规划实施管理机制，提升规划实施效力

各类规划实施管理的协调联动，是推进“多规合一”、实现规划体系动态管理的关键性内容。重点要加强规划协调平台、实施反馈、联动修改等环节设计运作，真正实现“一张图”的管理。

1．组建规划协调制度平台

在目前的行政管理体制下，充分尊重各主管部门的法定规划职能，按照推进“多规合一”的目标，建立各部门共同参与的规划协调平台。协调平台的主要职责在于联合审议各类规划，监督各规划重要内容的实施，及时发现规划偏差，组织部门会议，敦促相关修改。

2．建立规划实施联动反馈机制

按照“多规合一”的规划体系，积极敦促各部门推动规划实施，监管各指标、任务推进情况及实施效果，对土地利用、城乡建设、环境规划等有关地方保护和发展的重要规划，要建立起常态化的评估制度。对规划实施评估结果，应及时反映至规划协调平台，对与规划预期有较大偏差的，应组织开展部门联合审议或问题备案，共同研讨解决途径或启动规划修编。

3．建立规范化的规划修改流程

对于提交规划协调平台审议后确需修改的实施问题，要启动规划修改流程。对不涉及强制性内容且不需修改其他规划的，经同级规划协调平台核准修改并上报原审批机构备案。对涉及强制性内容或需联动其他规划修改的，要组织开展专题论证并形成专题报告，经同级规划协调平台讨论核准后向原审批机构报送修改请示，经审议、公示后允许开展相应修改工作。相应的规划修改，要同步反馈至“一张图”的数据成果中，并以关联修改后的“一张图”成果为基础，开展其他规划协同修改，确保各项规划实现动态调整衔接。

4．改革规划审批制度

为推动地方发展的权责一致，应积极探索下放部分规划的审批权限，使地方政府真正成为规划编制和实施主体，增强主动性、积极性和能动性。具体而言，可以考虑将事关地方发展的顶层规划的审批权归属于上级政府，由其完成相关总体战略和管控审批，监管控制重要约束性指标，如耕地保有量、开发强度等；其他如城乡规划、土地利用规划以及基础设施、公共服务等有关地方具体发展的规划都由地方各部门编制，并由地方政府审批，真正实现需求安排与实施操作相结合、相统一。规划中期或期末，上级政府可以组织开展重点指标、重大任务的监测评估，推动地方在合理框架内最大程度地实现自主发展。

四、推进“多规合一”的保障措施

（一）强化组织领导

“多规合一”工作创新性强，涉及的领域和部门较广，需组建高效的规划协调机构。建议由一把手亲自抓顶层规划编制、抓统筹协调。同时，建立定期会商制度，定期召开各规划责任部门负责人和有关专家参加的规划协调工作会，协调解决规划编制、调整过程中出现的矛盾与问题。

（二）增进多方联动

“多规合一”不是形成一个规划，而是建立一个有机衔接的规划体系，需要多方联动推进与参与。建议由发改部门牵头组织编制“顶层规划”和建设“多规合一”信息系统平台，同时负责国民经济和社会发展总体规划。住建、国土、环保等部门分别负责城乡规划、土地利用规划和环境功能区划。其他专项规划和区域规划由各自业务主管部门负责牵头编制。根据各地统一安排，同步编制、同步调整、联合审批、联合发布。同时，要加强机构改革创新，鼓励有条件的地区实施大部制改革，将职能相近的部门、业务范围趋同的事项相对集中，由一个部门统一管理，利于规划的高效编制。

（三）配套技术支撑

鉴于“多规合一”是一项技术性较强的综合性工作，在实际推进中应广纳贤才、集合力量，增强技术保障。一方面，有关“多规合一”的政府职能部门应调动专业技术骨干，全过程参与规划协调和改革工作，确保各类专业规划的技术性充分衔接；另一方面，应鼓励建立“多规合一”的技术咨询体系，邀请有关专家、有相关经验及实践的专业机构指导“多规合一”信息平台的建设、参与规划协调工作，提出有利于规划协调、有利于解决矛盾等方面的改革建议，深化“多规合一”的技术支撑。

（四）加强宣传引导

“多规合一”目前尚处于探索性阶段，工作开展过程中可能面临上下级政府衔接难充分有效、相关部门利益约束导致衔接难主动积极、法律法规与政策文件制定或修订有个协商谈判过程等挑战，而导致工作开展难度较大、曲折点多。为此，各级政府需加强舆论宣传，引导各方力量更多地关注和支持“多规合一”工作，凝聚改革共识，广泛听取各方面的意见建议，形成政府主导、公众参与、各界支持“多规合一”工作开展的良好环境。各级财政部门要先期安排工作经费保障“多规合一”规划编制工作顺利启动，并将“多规合一”规划编制工作经费纳入财政预算，保障后期编制工作顺利完成。

（五）完善法律保障

建立一套完整的规划法律体系，明确各个规划的法律效力和地位，规范不同规划的核心职能以及规划协调的重点，建议国家通过立法或者省里启动相关条例制定工作，明确“顶层规划”的法律定位，统筹安排各类规划的编制及实施工作，提高各类规划编制的科学性和规划实施的有效性。在地方层面，将“多规合一”工作纳入法定的规划编制体系，明确“多规合一”的法定地位和相应编制细则，形成上下对应的规划体系和规划法规体系。

课题组组长：黄　勇

副　组　长：周世锋

成　　　员：王　琳、罗　成、倪　毅