四中全会掀开司法改革历史新篇章

李迎春

党的十六大以后我国开始着手进行了两轮司法改革。这两轮改革虽然取得了明显成效，但体现的特点主要是最高人民法院和最高人民检察院各自为战，单兵突进，而且是在既有的体制机制框架内展开。因此，司法地方化行政化问题仍然突出，司法公信力不强。与此不同，党的十八届三中全会则首次就司法改革进行顶层设计，对深化体制改革进行全面部署，为深化体制改革确定了方向，明确了目标，设定了路径。自此，司法体制改革被正式纳入国家整体改革组成部分，进入中央顶层设计层面。作为姊妹篇的党的十八届四中全会更是开历史先河，在党的全会上首次以依法治国为主题，并且重点就司法改革进一步部署，进一步完善和落实了三中全会精神。综合两次全会精神，笔者认为，两次全会虽各有侧重，但就司法改革而言，其主要围绕司法的去地方化和去行政化而展开，其目标就是要提高司法公信力，建设公正高效权威的司法体制。笔者就此谈几点认识。

一、从注重立法向更加注重法的实施的转变是新一轮司法改革的重要背景

“徒法不足以自行”，法的生命在于被赋予真正意义上的实施。立法仅是法治运行过程的起点，而执法、司法、守法才是立法的真正目的。改革开放三十多年间，我国从立法到执法、司法和守法，情况得到了极大改善，人们的法律素养普遍提升，依法维权意识普遍提高，社会主义法治理念逐渐深入人心。但是总体而言，三十多年的法治建设主要围绕着“加强立法”和“立法先行”。这种发展模式适应了当时的历史需要，因为在法制基础还很薄弱的情况下，加强立法是当务之急。

然而，在“有中国特色社会主义法律体系已经基本形成，国家、社会生活的各个方面基本实现有法可依”的历史背景之下，面对实践中存在的大量有法不依、执法不严、违法不究、滥用公权、干预司法、枉法裁判的执法司法及守法乱象，如何确保法的实施，确保严格执法、公正司法和全民守法就显得尤为迫切。因为，只有严格执法、公正司法和全民守法，法治的目标和价值才能得以实现，相反，如果立法得不到有效实施，那么法律就会形同虚设，法律权威就难以树立，民众法律信仰也无从确立。用汤维建教授的话说就是“依法治国包括科学立法、严格执法、公正司法和全民守法四个环节。四个环节中，公正司法是关键和核心。如果公正司法这个环节崩溃了，依法治国就成了空话”。因此，从注重立法向更加注重法的实施的转变，向更加注重公正司法的转变已经成为社会各界的重要关切，成为新一轮司法改革的重要背景。

二、十八届三中全会确立了深化司法体制改革的目标和方向

改革应该确立什么方向，达到什么目的?这是首先要解决的问题。

党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《三中全会决定》)在“推进法治中国建设”一节中对司法体制改革浓墨重彩，明确指出:“深化司法体制改革，加快建设公正高效权威的社会主义司法制度”。这是党的代表大会历史上首次明确深化司法体制改革。也因此，2013年被学界称为“真正的司法体制改革元年”，可以说，这一年，司法改革的新航程已经开启。因为，司法体制改革不再由法院、检察院各自为战，而是上升为执政党的顶层设计，成为国家整体改革的重要组成部分。尤为重要的是，这也为新一轮司法体制改革确定了方向，明确了目标，提供了基本遵循和思路。那就是“加快建设公正高效权威的社会主义司法制度，维护人民权益，让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”。

也因此，我国司法体制改革要达到的价值目标更加明晰，那就是“公正、高效、权威”。而要实现这一价值目标，则必须坚持正确的改革方向，这是一个至关重要的前提。这个改革方向就是“建设社会主义司法制度”。只有沿着这个方向进行改革，我国的司法制度才能符合我国国情，才能真正使新一轮司法改革成果惠及人民，使人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义。

公正、高效、权威这三项价值是一个辩证的关系和互动的过程，是改革的设计方案中必须平衡考量的三重价值。也就是，一切改革、探索都应该考虑到是否有利于建设公正、高效、权威的司法制度。这三项价值中，司法公正是最核心的价值，因为，公正是司法的首要追求，是司法的灵魂。如果没有司法公正，司法高效将毫无意义;没有司法公正，司法权威也无从树立。但是，公正是相对的，正如自由一样，世界上不存在绝对的自由，也不存在绝对的公正。在这个意义上，高效和权威对于司法而言并不是被动的，也不是可有可无的。也正因此，在进行司法体制改革设计时，兼顾司法高效同样重要，不能顾此失彼。而权威则既能保障公正、高效，又能体现公正和高效的结果。因为，如果司法没有权威，司法效率就会打折，司法公正也无从实现;如果司法缺乏公正和高效，司法权威也无从树立。因此，这三项价值缺一不可，只有建立公正高效权威的司法制度，才能让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。

三、十八届三中明确了深化司法体制改革的去地方化去行政化的路径

《三中全会决定》不仅确立了司法体制改革的目标和方向，而且还进一步明确了实现这些目标的路径。即“确保依法独立公正行使审判权检察权。改革司法管理体制，推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，保证国家法律统一正确实施。”“健全司法权力运行机制。改革审判委员会制度，完善主审法官、合议庭办案责任制，让审理者裁判、由裁判者负责。”这是十八届三中全会确定的深化司法体制改革的基本思路。可以说，这一思路的出发点和落脚点就在于确保人民法院和人民检察院能够依法独立公正行使审判权检察权。而这一思路当中所涉及的“推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度”则可以认为是其中最大的亮点，是最具有突破性的举措，是确保审判权检察权依法独立公正行使的重要路径。这一改革构想正面回应了社会各界多年来关于司法“外部去地方化”、“内部去行政化”的呼声和关切。因为这两个方面的问题恰恰是司法改革面临的主要问题，是影响司法公信力的两大“顽疾”，是深化司法体制改革的关键和核心，只有解决这两个问题才能确保依法独立公正行使审判权检察权。

“改革是由问题倒逼而产生，又在不断解决问题中而深化”。原有司法体制最根本的问题和缺陷就在于司法的地方化行政化色彩强烈。就法院而言，由于法院的人财物受制于地方，使得地方党政机关已把位于其行政区划的国家司法机关习以为常地当作其地方的司法机关，视司法机关为“自己的孩子”、“自家的菜地”，使得本属于中央事权的司法权变成了具有从属性和依附性的地方事权，这样一来，司法权既成了地方化的权力，又成了行政化的权力。当然，归根到底地方化最终仍然以行政化的方式体现出来。因此，地方党委和政府对司法的干预成为家常便饭，宪法所规定的人民法院依法独立公正行使审判权的宪法职能无法有效发挥;因此，学界和公众广为诟病;也因此，被异化的司法权成为司法不公的一个深层次原因。

分析其中的原因，是因为相当长一段时间以来，人们在思想认识上有一个倾向，那就是谈依法、公正的多，谈独立的少，甚至是只谈依法、公正，不谈独立。其实这是对依法、独立、公正三者辩证关系的误读。事实上，三者关系中依法是前提，公正是目标，独立是保证。不依法，公正就失去了前提条件;不独立，判断之公正性即难以保证;不公正，依法和独立即失去意义。因此，在依法、独立、公正这三者之间，独立又是关键的关键。道理很简单，没有独立，就意味着司法机关抵御干预的能力不强，也就意味着其不可能依法、公正行使司法权。

除此以外，司法机关内部在管理体制和人员结构上也呈现着行政化色彩浓厚的问题和特点。依照宪法规定，上下级法院之间应属于监督与被监督的关系。但是，实践中存在着大量的具体案件向上级法院请示和批示的问题，使得宪法规定难以落实。此外，法官办理案件要层层请示，要经庭长、院长、审判委员会层层审批，层层把关，造成审者不判、判者不审的问题大量存在。这一方面违反了直接审理原则或亲历性原则。因为法理上的亲历性原则，强调法官以当面倾听当事人的诉辩为必要条件。另一方面也使得责任追究制度难以落实。

一言以蔽之，司法的地方化，导致司法的地方保护主义和干预司法问题严重;司法的内部行政化，使合议组织、司法人员和不同审级法院的独立性难以实现。因此可以认为，司法行政化是当前我国司法体制面临的最根本问题。

因此，十八届三中全会以这两大问题为导向，明确设计了新一轮司法改革的主要路经。那就是如前所述的“去地方化去行政化”、“让审理者裁判，由裁判者负责”的改革之路。可以说，这一思路使得解决司法的地方化行政化问题第一次迈出了实质性的关键一步。而且令人振奋的是，十八届三全会以后，中央司法体制改革领导小组根据中央关于重大改革事项先行试点的要求，决定在6个省市先行试点，为全面推进司法改革积累经验。上海市试点方案已于今年6月获得中央深化改革领导小组通过，中央对上海的司法改革试点提出了“可复制、可推广”要求，其他省份也正在加快步伐向前推进。

四、十八届四中全会进一步提出去地方化去行政化的司法改革措施和路径

十八届四中全会首次就依法治国问题专题讨论。全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《四中全会决定》)，为新一轮司法体制改革去地方化去行政化之路提供了进一步强有力的支撑。

首先，全会提出，要完善确保依法独立公正行使审判权和检察权的制度，建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度。同时提出，要建立健全司法人员履行法定职责保护机制。这些论述一方面进一步强调了司法独立，司法不受干预的问题，另一方面也划清了行政权和司法权的界线，这就进一步完善了《三中全会决定》所提出的去地方化去行政化的问题，为行政权干预司法进一步划出了红线。这样的精神也为下一步司法体制改革奠定了更加坚实的基础。

其次，《四中全会决定》提出，优化司法职权配置，健全侦查权、检察权、审判权、执行权相互配合、相互制约的体制机制;提出推动实行审判权和执行权相分离的体制改革试点;提出最高人民法院设立巡回法庭;提出探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院。这些论述一方面对司法体制进行了结构性的优化，另一方面也是对《三中全会决定》去地方化去行政化精神的进一步完善和落实，这对于解决实践中存在的国家的法院被看作是地方的法院，被看作是“自家的孩子”的问题，解决地方党政机关干预司法的问题同样意义重大。

法治是维护人民权益的根本保障。“公正是法治的生命线。司法公正对社会公正具有重要引领作用，司法不公对社会公正具有致命破坏作用”。只有在每一起个案中实现公平正义，才能增添全社会对于建设社会主义法治国家的信心和动力，而这一切都离不开深化司法体制改革，离不开“确保依法独立公正行使审判权检察权”，离不开“健全司法权力运行机制”，离不开深层次的去地方化去行政化的司法体制改革。为此，《三中全会决定》已经吹响了司法体制改革的集结号，《四中全会决定》又进一步完善、夯实了体制改革的基础。相信在三中、四中全会精神指引下，司法体制改革一定会稳步推进，改革目标和措施终将得到落实和实现，社会主义法治国家建设将会呈现崭新的面貌。

(中共辽源市委党校)