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关于美国政府绩效评估的基本情况

时间:2022-03-20 百科知识 版权反馈
【摘要】:例如,美国俄勒冈州的政府绩效评估就是以标杆管理法的成功实施而著称。在政府绩效评估中,得克萨斯州平衡记分卡法较好地把政府对社会发展所承担的眼前责任与长远责任有机地结合起来。上级机关评估主要是各政府和“机构”的上级部门对该政府和“机构”的评估。民间机构评估是推动政府绩效评估的巨大力量。
关于美国政府绩效评估的基本情况_对中国经济社会改革发展的若干思考

科学的发展观要求树立科学的政绩观,科学的政绩观需要科学的绩效评价制度。从20世纪70年代起,政府绩效评估在美国等西方国家迅速兴起和发展;到90年代,美国政府绩效评估进入全面发展时期,并形成了一整套较为完善的评估制度。本文试图通过对美国政府绩效评估基本情况的综述,以期对我国落实科学发展观和政绩观,推进行政管理体制改革,建立和完善我国政府绩效评估制度有所借鉴。

一、美国政府绩效评估的起因

一是自20世纪三四十年代资本主义经济危机爆发以来,美国奉行凯恩斯的国家干预主义,政府由自由资本主义时的“守夜人”角色,逐渐转变为无所不包的庞然大物。到70年代末,美国经济出现滞胀、政府财政面临危机,公民普遍对政府不信任,许多地方甚至出现抗税现象。少花钱多办事,提高政府绩效已成为广大民众的共同要求。由此,政府绩效评估的理念、方法和技术应运而生。

二是缺乏关于项目绩效的信息,影响了“政府生产力”的提高。据美国总会计局统计,政府生产力每提高5%,联邦政府就能节省45亿美元;而美国国会则坚信,联邦政府生产力提高10%能使政府在保持现有服务水平不变的基础上节约80亿美元。政府提高效率和有效性的努力,就必须以绩效评估为基础。

三是对政府项目绩效与结果的关注不够或认同度不高,严重阻碍了国会的政策制定、支出决定和项目审定。

二、美国政府绩效评估的主要实践

美国的新公共管理改革,主要开始于克林顿政府发动的“重塑政府运动”。联邦政府成立了由副总统戈尔挂帅的“国家评审委员会”,致力于创造一个“花钱少、办事多”的政府。美国政府绩效评估的实施,主要来自于两个纲领性文件的推动:1993年国会通过的《政府绩效与结果法案》(GPRA)和1993年的《戈尔报告》。《政府绩效与结果法案》要求各个公共机构都必须制定战略规划、绩效计划和绩效报告,确定绩效指标,以此衡量或评价每一个计划活动的相关产出、服务水平和结果。

2001年小布什接任总统后,联邦政府管理改革的标牌不断翻新,但绩效为本的管理原则没有改变。针对克林顿改革的经验和局限性,布什政府提出2003年预算新格式,强调绩效与预算紧密挂钩,力图从资源配置方面推动公共部门绩效的提高。同时,在预算制度和审计方面,新公共管理运动促使美国绩效预算得到较大发展。

三、美国政府绩效评估的主要做法

(1)评估内容和指标

美国政府绩效评估委员会根据1993年《政府绩效与结果法案》,建立了一整套衡量政府部门和个人工作绩效的评估体系,该体系不同程度地反映了质量、经济、效率、效果等绩效评估内容,主要包括以下六大类指标:

第一,投入指标。这些指标衡量某一项目或服务消耗的资源。如提供某一项服务所花费的资金数量或雇员小时数。美国审计总署把其界定为“报告被用于某一项具体服务或项目的资源数量、财政及其它方面(特别是人事)”。

第二,能量指标。这些指标度量一个机构提供服务的能力。可以帮助部门主管评估本部门雇员培训的程度、物质设施状况及系统准备就绪的程度。

第三,产出指标。这些指标衡量提供的产品数量或服务单位。同时,也包括“工作量”指标,如一个医院医护病人的数量、警察逮捕罪犯的人数等。

第四,结果指标。这些指标衡量项目和服务的结果,具有定量和定性的特征。如参加工作培训项目六个月后受雇佣的人数、经常享用一个公园的居民人数的百分比等。

第五,效率和成本效益指标。这些指标集中于一个项目是如何实现的。效率指标反映服务的程度与提供服务所需资金与人力资源的成本之比,用来衡量单位产出或结果的成本。如收集每吨垃圾所花费的成本。

第六,生产力指标。这是一个融效率和效益为一体的指标。例如,每劳动时间修补路程数反映效率;正当地修补的路程数的百分比(如6个月内不需要重新修补)反映效益;有效修补每公尺路所需的单位成本(或劳动小时)则反映生产力。

这些只是基本的指标体系,在实际操作过程中,许多地方政府使用了150种到1500种不等的具体细化指标,并且各州、各机构都会根据自己的特点设置了具体的评估指标和评估标准。

值得一提的是,在美国一些地方州政府绩效评估中还提出了标杆管理法和平衡记分卡法。这是对英国“3E”评价法的进一步发展和完善,也是美国各地政府绩效评估各具特色的表现。

例如,美国俄勒冈州的政府绩效评估就是以标杆管理法的成功实施而著称。该评估法成功的核心在于制定了一套科学、合理、全面的指标体系(见图1)。特别是,其评估指标体系比较全面,除了经济层面的指标外,还包括政府提供的公共产品质量的比较评估、政府在公益性活动中所作努力的指标等。指标体系的内容在一定程度上引导着政府努力的方向。因此,标杆管理法可以使政府全面考虑在社会中应承担的责任,从而对社会的全面发展起到领导作用。

图1 俄勒冈州标杆管理指标体系

又如,美国得克萨斯州政府运输部(TxDOT)将一般用于企业的绩效评估方法——平衡记分卡法运用于政府的绩效评估,构建了包括外部效益、顾客满意度、雇员发展、内部过程优化4个层面和顾客、股东、灵活性、安全性、服务、稳定性、工作补偿、工作环境、物质环境、管理费用、创新能力、计划与设计等15个关键领域共54个具体指标的政府绩效评估体系(见表5)。在政府绩效评估中,得克萨斯州平衡记分卡法较好地把政府对社会发展所承担的眼前责任与长远责任有机地结合起来。评估体系中的指标设计较好地体现了政府不仅要学会花纳税人的钱实现财政收支的平衡,更重要的在于要承担起引导社会良性发展的重任。

表5  德克萨斯州运输部平衡记分卡测评指标样表

(2)评估主体与评估对象

美国政府绩效评估实行主体多元化,形成了三个层次的评估机构:一是上级机关;二是政府自身;三是民间机构。

上级机关评估主要是各政府和“机构”的上级部门对该政府和“机构”的评估。美国上级评估机构主要有联邦人事总署、联邦审计总署等。

政府自身评估就是联邦、州政府及其政府部门“机构”每年对其部门年终业绩进行的评估。由于GPRA给各州、市政府绩效评估工作以充分的自主权,所以,各地的政府绩效评估各有特色。

民间机构评估是推动政府绩效评估的巨大力量。一般情况下,在评估过程中都有公民和服务对象的广泛参与。例如,美国民间机构锡拉丘兹大学坎贝尔研究所自1998年以来就与美国《政府管理》杂志合作,每年对各州或市的政府绩效进行评估,并发布评估报告,引起了政府和民众的广泛关注。一些州政府在对其部门年终业绩进行评估时,也往往请专门的民间评估机构参与。

同时,美国政府十分注重发挥审计机构的作用,将其作为评估政府绩效的主体。审计体系也从传统财务审计发展到绩效审计。对政府绩效的审计评估报告要定期向政府和立法机构报送。

(3)评估(审计)程序

根据美国联邦审计总署1994年修订的《美国政府审计准则》的要求,政府绩效评估(审计)的程序主要有六个步骤:

1.制订计划

→2.初步调查

→3.管理控制

→4.详细调查

→5.编写报告

→6.提交报告

四、美国政府绩效评估的实施效果

一是大大提高了公民对政府的信任度。克林顿政府的绩效改革,特别是GPRA规定了年度的绩效报告制度,要求所有联邦政府部门必须在年末向国会、媒体和公众报告年度绩效。这使得政府的开支受到全方位的监督和控制,从而大大改善了政府的责任机制,增强了公民对政府的信心和公众的满意程度,提高了政府威望。据2000年的调查显示,80%的政府服务项目获得了公众肯定,大大高于1992年36%的比例,30个政府部门的服务水平达到了第三方机构根据国际标准衡量的满意程度。

二是GPRA授予联邦政府各部门在制定年度绩效计划过程中更大的权力和灵活性,并要求部门管理者授予一线雇员更大的行政裁量权。这极大地提高了部门管理者和一线公务员的工作积极性和效率,从而有利于部门绩效目标的实现并推动着联邦政府整体绩效目标的实现。

应该说,克林顿政府的绩效改革运动取得了很大的成功。这可以体现在一些统计数字上。在联邦政府层次,到1999年为止,所有的部门都建立了自己的绩效评估体系和绩效管理制度。1993年,克林顿总统制定的裁员25.2万联邦雇员、削减财政经费1080亿美元的目标;到2000年5月,实际裁减雇员28.6万人、削减财政经费1370亿美元(也有的统计资料与此有差异,联邦会计总署认为裁减雇员数是21.7万、削减财政经费340亿美元)。

三是绩效评估在美国各级政府也得到广泛的认可和执行。在联邦政府层次,自1993年GPRA颁布以来,所有的联邦政府部门都制定了绩效目标并评估其实现绩效目标的结果;同时,所有的联邦政府部门都制定了长期战略规划、年度绩效计划和年度绩效报告。在州政府层次,绩效评估和绩效管理也获得了非常大的成功。美国会计标准协会(GASB)和国家行政科学院(NAPA)在1996年联合进行了一次广泛的政府绩效状况调查,“调查结果显示,通过立法或行政政策,50个州中的47个已经建立了绩效评估和绩效管理制度;83%的州政府部门和44%城市政府已经建立了各种形式的绩效评估制度;65%的州政府部门和31%的城市政府已经建立了评估产出或结果的绩效指标”。

(此文刊于国务院研究室《送阅件》,2006年3月21日第11号)

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